ADMINISTRAÇÃO DIRETA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Considerações Iniciais

Antes de falar sobre a estrutura da Administração Pública brasileira, é importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública. O Estado, sinteticamente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano. Para que o Estado exerça suas funções, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa Constituição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função legislativa), a função principal do Poder Executivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). Governo, conforme nos ensina o eminente autor Hely Lopes, "é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente." No que se refere à Administração Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Hely Lopes, "a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, págs. 56-61)

A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que "refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, págs. 55-56)

Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa. Será objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da União. O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a organização da Administração Federal, e em seu art. 4º estabelece a divisão entre administração direta e indireta. A Administração Direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios, enquanto que a Administração Indireta constitui-se nas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. As autarquias e as fundações públicas têm natureza jurídica de direito público, enquanto que as empresas públicas e sociedades de economia mista têm natureza jurídica de direito privado.

Na Administração Indireta encontramos: as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas. No que se refere à criação desses entes da Administração Indireta, extraímos importante lição da Constituição Federal, que frise-se, tem sido por diversas vezes alvo de questão de concursos:

"art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;"

Quanto às fundações (instituídas pelo Poder Público), é importante saber que há divergência doutrinária quanto a sua natureza: se somente de natureza jurídica pública ou se de natureza jurídica pública ou privada. Veremos com detalhe este assunto e comentarei as razões da divergência em aula específica sobre o assunto, mas para adiantar destaco o ensinamento de Maria Silvia Di Pietro:

"Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público, e, de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade pública ou privada, a primeira da quais como modalidade de autarquia. Após a Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de direito público.

Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público, ao instituir fundação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direito privado. Isto porque nos parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no direito público, a distinção que o Código Civil contém entre as duas modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação e sociedade, de um lado, e fundação de outro (art. 16, I)."

Observe-se que, apesar de as sociedades de economia mista e as empresas públicas terem natureza jurídica de direito privado, elas não se regem totalmente pelas normas de direito privado (vide art. 173 e seguintes da Constituição Federal). Esses entes não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos aos do setor privado (art. 173, parágrafo 2º).

1 Administração Indireta

1.1 Noção

A base da idéia da Administração Indireta encontra-se no instituto da descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.

A descentralização pode ser feita de várias formas, com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administração Indireta.

A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse público.

1.2 Divisão

São as seguintes as entidades da Administração Indireta:

Autarquia

Empresa Pública

Sociedade de Economia Mista

Fundação Pública

1.3 Características

As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cumulativamente, as seguintes características:

• personalidade