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Administração Publica

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Categoria: Outras

Enviado por: Dayse2210 12 setembro 2013

Palavras: 5943 | Páginas: 24

Administração Pública

Conceito e Considerações Iniciais

A constituição Federal, inovando em relação as anteriores, regulamenta no Título III, um capítulo específico para a organização da administração pública, pormenorizando-a enquanto estrutura governamental e enquanto função, e determinado no art. 37 que a administração pública direta e indireta de qualquer um dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedeça além de diversos preceitos expressos, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. No art. 70 aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade; e no art. 74, II, aos princípios da legalidade, eficácia e eficiência; também os princípios da proporcionalidade dos meios aos fins, da indisponibilidade do interesse público, da especialidade administrativa e da igualdade dos administrados.

A administração pública pode ser definida objetivamente como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução de interesses coletivos e subjetivamente como conjunto de órgãos de pessoas e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

A administração federal compreende a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da presidência da República e dos Ministérios; e a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, ditadas de personalidade jurídica própria: autarquias; empresas públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas. Anote-se como relembra Roberto Bazilli, que essa regra de definição da amplitude da administração pública (CF, art. 37) contém princípios norteadores a serem aplicado obrigatoriamente à administração dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Administração Pública é uma organização de trabalho muito antiga. O seu nascimento respondeu a objetivos bem determinados e o seu funcionamento adaptou-se ao poder que a criou e que ela representava, ajudando a criar um determinado molde de estar social, político e econômico moldando uma cultura e uma personalidade coletiva. Nasceu nos séculos XII XIII e XIV na Inglaterra, tendo seu apogeu na Prússia no séc. XVIII, se desenvolvendo claramente entre os séc. XIX e XX com o apogeu da ciência política, o capitalismo industrializado, as revoluções democráticas e socialistas e também, com a aparição do Estado Moderno.

É uma organização de trabalho cujo sistema objeto da sua intervenção são as áreas comuns a todos, e cuja legitimidade provém de seu o poder efetivo das entidades políticas, que detém tal poder em representação do poder institucional dos cidadãos, ou seja, é o executivo em ação, é onde se faz o trabalho do governo, ou de uma forma mais abrangente, é uma divisão de ciências políticas, sociais, jurídicas, culturais e econômicas, num sentido mais amplo é todo sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes, normas, processos, instituições, e outras formas de conduta humana que determinam como se distribui e como se exerce a autoridade política, para atender aos interesses públicos.

Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço executá-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil.

Diante de uma crise profunda, como é a crise do estado, uma crise de caráter fiscal e administrativo que pôs em xeque o modo de intervenção no plano social e econômico e a forma burocrática e ineficiente de administrar o estado, e uma crise causada pelo processo de globalização, que força as administrações públicas dos Estados nacionais a serem modernas e eficientes, surgiram respostas obvias e inevitáveis como os programas de ajuste fiscal, de liberalização comercial, de privatização das empresas estatais, de desregulamentação, e a reforma da administração pública, que servirá para torná-la mais moderna, gerencial, com foco no cidadão, este é o objetivo da reforma administrativa pós-burocrática, bem como a publicização da administração pública, ou seja, torná-la verdadeiramente pública e democrática, com foco no interesse geral, em vez de submetidas a interesses de grupos econômicos, rearticulando as relações entre sociedade e Estado, o objetivo é o de uma reforma democrática do Estado, voltada para o cidadão, o que envolve dois pontos , de um lado, um maior grau de integração entre Estado e sociedade de outro uma maior eficiência do e Estado na prestação de serviços do cidadão.

Características

A Administração Pública, como todas as organizações administrativas, é baseada numa estrutura hierarquizada com graduação de autoridade, correspondente às diversas categorias funcionais, ordenadas pelo poder Executivo de forma que distribua e escalone as funções de seus órgãos e agentes, estabelecendo a relação de subordinação.

Como a Administração pública é fundamentada numa estrutura de poder, que é a relação de subordinação entre órgãos agentes com distribuição de funções e graduação de autoridade de cada um, e como se sabe, no poder judiciário e no poder legislativo não há hierarquia, portanto esta é privativa na função executiva, côo elemento típico da organização e ordenação dos serviços administrativos.

Conceitos, Elementos e Poderes de estado

Conceito de Estado – Na conceituação do código civil, é a pessoa jurídica de Direito Público interno; como ente personalizado, o Estado tanto pode atenuar no campo do direito Publico como no Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de direito publico, pois a teoria da dupla personalidade do direito acha-se definitivamente superada.

Esse é o Estado de Direito, ou seja, O estado Juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.

Elementos do Estado – O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto- organização emanada do povo.

Poderes de Estado – Os poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis.

Cada um desses poderes tem uma função que lhes são atribuídas: função do poder Legislativo é a elaboração das leis (função normativa); do poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); e a função do poder judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). O governo é a resultante da interação dos três Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário, como a administração o é de todos os órgãos desses poderes.

Estruturação

Compreende em geral sua estrutura e as suas atividades, parte do conceito de Estado, concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administradores.

O campo de atuação da Administração Pública, conforme delineado pela organização da execução dos serviços, compreende os órgãos da administração Direta ou Centralizada e os da Administração Indireta ou Descentralizada.

a) Administração Direta ou Centralizada

A administração direta ou centralizada é constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da república e dos ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e secretarias de Estado, no âmbito estadual, e, na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante.

b) Administração Indireta ou descentralizada

A administração indireta ou descentralizada é aquela atividade administrativa caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada.

Na administração indireta ou descentralizada, portanto, o desempenho da atividade pública é exercido de forma descentralizada, por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, que, no caso, proporcionarão ao Estado a satisfação de seus fins administrativos.

Organização do Estado e da Administração

Organização do Estado - a organização do Estado é a matéria constitucional no que concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados.

A Federação compreende a União, os Estados- membros, O Distrito Federal e os Municípios, que também são entidades estatais, com autonomia política reconhecida pela constituição da República, embora em menor grau que a dos Estados- membros.

As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações, ou são empresas governamentais, ou são entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades, autarquias, fundacionais, empresariais e paraestatais constitui a Administração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administração centralizada e a descentralizada.

Organização da Administração – é a estruturação legal das entidades e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas). Essa Organização faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criação de cargos nem aumenta a despesa pública.

Governo e Administração

Governo – governo é toda atividade exercida pelos representantes do poder (Aderson Menezes). Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originarias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania . A constante, porém, do governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos.

Administração Pública – administração é a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta , continua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente (Duez).

A administração não pratica atos de governo; tão- somente, atos de execução , com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes, esses atos são os chamados atos administrativos.

Podemos dizer entoa que o Governo e a Administração são, como criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções).

Entidades Políticas e Administrativas

Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.

Tipos de Entidades

Autarquias

Entidades Paraestatais

Empresas Públicas

Fundações

Serviços Sociais Autônomos

Autarquia

Autarquia é a forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da administração centralizada e, Por essa razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico e não atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo.

À autarquia, geralmente, são indicados serviços que requeiram maior especialização e, conseqüentemente, organização adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico especializado.

São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento.

Paraestatais

O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar atividades de interesse do Estado, mas ao privativo do Estado.

A entidade paraestatal é de caráter quase público, pois não exerce serviços de interesse público, reconhecidos ou organizados pelo Estado e entregues a uma administração privada, que, se não é desdobramento do Estado, não usufrui privilégios estatais, salvo quando concedidos expressamente em lei.

São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado.

Empresas Públicas

São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal.

Fundações

As fundações instituídas pelo poder público são entidades dotadas de personalidade lúdica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, com objetivos e interesse coletivo, geralmente de educação, ensino, pesquisa, assistência social etc., com a personificação de bens públicos, sob o amparo e controle permanente do Estado.

São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redação dada pela EC 19/98.

Serviços Sociais Autônomos

Serviços Sociais Autônomos são aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimônio próprio e administração particular, com finalidade específica de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos.

Os Serviços Sociais Autônomos são entes paraestatais, de cooperação com o poder pública, e sua forma de instituição particular pode ser Fundação, Sociedade Civil ou Associação. Embora entidades paraestatais, oficializadas pelo Estado, os Serviços Sociais Autônomos não fazem parte integrante da Administração Indireta ou Descentralizada, mas trabalham para o Estado, e em virtude do interesse coletivo dos serviços que prestam, o poder público as autoriza e as ampara, através de dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais, para sua manutenção.

Em seguida relacionamos alguns exemplos de entidades de cooperação, compreendidos entre os Serviços Sociais Autônomos:

SESI - Serviço Social da Indústria

SESC - Serviço Social do Comércio

SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial

SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

Associações das Pioneiras Sociais

Entidades Empresariais

São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo.

Órgãos e Agentes Públicos

Órgãos públicos: são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão.

Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais.

Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem personalidade jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por mandado de segurança.

A representação da entidade é feita pelos agentes (pessoas físicas), tais como os procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, o próprio Chefe do Executivo. Portanto a imputação da atividade funcional do órgão à pessoa jurídica com a representação desta perante a Justiça ou terceiros: a imputação é da atuação do órgão à entidade a que ele pertence; a representação é perante terceiros ou em juízo, por certos agentes. Sendo assim, os órgãos do Estado são o próprio Estado compartimentado em centros de competência, destinados ao melhor desempenho das funções estatais. Por sua vez, a vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade do órgão, que é à vontade do Estado, do Governo e da Administração. Quando o agente ultrapassa a competência do órgão surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade; como também, quando esta desconsidera direitos do titular do órgão, pode ser compelida judicialmente a respeitá-los.

Agentes Públicos – São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares,mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargos.

Cargos – São lugares criados no órgão para serem ocupados por pessoas que forem exercer sua função de forma legal. Um cargo integra um órgão, já um agente, só leva a título desse cargo.

Funções – São encargos atribuídos a órgãos, cargos e agentes. Toda função é atribuída a uma pessoa mais também delimitada Poe eles com norma legal, o que forma a competência do órgão, se um agente ultrapassar esse limite é chamado excesso de poder.

Estrutura e organização do Estado e da Administração é dividida então em poder, órgão, função, competência,cargo e agente.

Agentes Públicos – São divididos em 5 espécies: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.

A Atividade Administrativa

Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues ao administrador. Se forem bens individuais, executa-se uma administração particular, se são de uma coletividade executa-se uma administração pública, que é gestão de assuntos e bens da comunidade no âmbito federal. Existem instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no melhor desempenho de serviços de utilidade coletiva: Administração centralizada (entidades estatais) e a descentralizadas (entidades autárquicas), fundacionais e empresariais e os entes de cooperação (entidades paraestatais) juridicamente administrar indica a atividade daquele que gera interesses alheios, mas no geral os termos administrados e administração é a conservação de bens e interesses.

Ato de império – é tudo o que contém uma ordem ou decisão da administração para o administrador.

Ato de Gestão – é todo aquele que ordena a conduta interna da administração e de seus servidores.

Ato de expediente – é todo aquele de preparo e movimentação de processos, recebimento, e expedição de papéis .

Natureza e fins da Administração

Natureza – É quem exerce um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens. Impõe-se ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuação.

Na administração pública as ordens e instruções estão concretizadas nas leis regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição.

Fins – Tem um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Se esse objetivo é desviado ele trai o mandato que é investido. No desempenho de um encargo administrativo o agente não tem liberdade para escolher outro objetivo, não pode deixar de cumprir seus deveres impostos por lei. Portanto os fins da administração são as defesas do interesse público. Algum ato realizado sem interesse público configura desvio de finalidade.

Princípios básicos da administração

A administração pública tem doze regras que devem ser observadas permanentemente: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia de interesses publicas.

Legalidade – O administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito a qualquer mandamento da lei e as exigências do bem comum, ou seja, significa a observância dos princípios administrativos. Além de atender a legalidade, o ato do administrador público deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade à sua atuação.

Moralidade - moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública. O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto.

O ato administrativo não deverá obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição.

A moralidade administrativa não deve ser confundida com moralidade comum, ela é composta por regras de boa administração, ou seja, pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral da administração e pela idéia de função administrativa.

A atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence.

A moralidade administrativa é consagrada pela justiça como necessária à validade da conduta do Administrador Público.

Impessoalidade ou finalidade - É o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao Administrador Público que só pratique o ato para o seu fim legal.

Esse princípio também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas. Esse princípio tem como objetivo o interesse público.

O princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração. É vedada também a promoção pessoal de agentes ou autoridades públicas.

Razoabilidade e proporcionalidade - Este princípio é conhecido como o princípio da proibição de excesso, ou seja, evitar que a Administração Pública cometa restrições desnecessárias ou abusivas, com lesão aos direitos fundamentais.

A lei determina que nos processos administrativos o a observância do critério de "adequação entre os meios e fins", cerne da razoabilidade, e veda "imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público", traduzindo aí o núcleo da noção da proporcionalidade.

Publicidade - Consiste na divulgação oficial de todo ato administrativo, para conhecimento do público e início de seus efeitos externos.

Em princípio todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, etc.

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povoem geral, através dos meios constitucionais.

A publicidade, como princípio de Administração Pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos, mas também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes.

Essa publicação oficial dos atos administrativos, não é divulgada através de imprensa particular, rádio, ou televisão, cabe ao Diário Oficial das entidades públicas, ou os demais jornais contratados para essas publicações oficiais.

Os atos administrativos que omitirem ou desatenderem à publicidade necessária, não só deixam de produzir seus regulares efeitos, como se expõem a invalidação por falta desse requisito de eficácia e moralidade.

Eficiência - Esse princípio exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, para obtenção de resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Segurança Jurídica - Entendido como princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade. A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos subprincípios do próprio conceito de estado de Direito.

Motivação – O principio da motivação dos atos administrativos, após a Constituição Federal de 1988, está inserido no nosso regime político. É assim, uma exigência do Direito público governamental.

Nos Estados modernos já não existe a autoridade pessoal do governante, se não a autoridade impessoal da lei. No Direito Público o que há de menos relevante é a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambições, seus programas, seus atos,não tem eficácia administrativa, nem validade jurídica, se não estiverem alicerçados no Direito e na lei. Não é a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitável e obrigatório. È a legalidade a pedra de toque de todo ato administrativo.

No Direito administrativo a motivação – deverá constituir norma, não só por razões de boa administração, como porque toda autoridade pó poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decisões (Bielsa).

Para ter certeza que de que os agentes públicos exercem a sua função movida apenas por motivos de interesse públicos da esfera de sua competência, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionários devem expor os motivos que determinaram.

Ampla defesa e contraditório – De acordo com a Lei 9.784/99, no art. 2º assegura em processo contraditório e ampla defesa com meios de recursos a ela inerentes. A constituição é qualificada e limitada com contraditório e a ampla defesa mesmo que surja um conflito de interesse. Quando este é surgido a lei analisa através do processo jurisdicional antepondo o ato face a face.

Interesse público ou supremacia do interesse público – Neste caso entra em nome do interesse público. A Lei 9.784/99 coloca em destaque o interesse pela busca geral. Nesta razão a administração não pode renunciar a poderes que a lei deu para a tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse público.

Os poderes e deveres do administrador público

São os encargos daqueles que geram bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pública, investidos de competência decisória passam a ser autoridades com poderes e deveres específicos do cargo ou da função. Esses deveres e poderes são expressos pela a lei e exigidos pela coletividade. O poder administrativo é atribuído a autoridade para remover interesses particulares que se opõem ao interesse público, o poder de agir se converte no dever de agir.

Poder- dever de agir

Neste caso, o agente tem o dever de agir com a comunidade para seus interesses deixando de praticar o seu dever funcional. O administrativo tem obrigação de atuar em beneficio da comunidade para praticar sua competência legal. Dentro deste tópico está incluso três deveres como veremos abaixo:

Dever de Eficiência: "dever de boa administração", considerando não só a produtividade como a adequação técnica exigida pela administração econômica e técnica, desenvolvida e aperfeiçoada através de seleção e treinamento.

Dever de probidade: "dever de caráter integro e honrado" , considerando como elemento necessário os atos do administrador público. Quando o ato é desonesto o administrador público ficará suspenso dos seus diretos políticos, tem a perda de sua função com a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao Erário, porém sem prejuízo da ação penal cabível. Ao lado deste dever está complementando o dever de prestar contas descritas no tópico abaixo.

Dever de prestar contas: Com a orientação dos Tribunais o administrador deve ter gestão sua administrativa ligada aos bens e interesses da coletividade assumindo o encargo com a comunidade. Todos os atos do governo e da administração estão acentuados na gestão financeira para usufruir nosso Direito Positivo e chegar-se a uma conclusão.

O Uso e abuso do poder

A Administração Pública deve obediência à Lei em todas as suas manifestações. O poder administrativo dado à autoridade pública tem limites certos e forma legal de utilização, não terá carta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favoritismo governamentais. Sem esses requisitos o ato administrativo expõe-se a nulidade.

O uso do poder é seguido pelo o uso da autoridade, porém ele tem que ser usado sem o abuso do ato administrativo. Abusar deste é empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. Este é um ato ilícito sendo que o uso do poder é lícito, ou seja, o abuso do poder ocorre a autoridade competente ultrapassa os limites suas atribuições e desvia de suas finalidades administrativas.

Dentre estes estão destacados o excesso de poder e desvio de finalidade que estão descritos abaixo.

Excesso de Poder – Ocorre quando a autoridade pratica o ato e vai além do permitido. Esta conduta abusiva do excesso de poder tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei quando a autoridade age claramente com competência e também contornando dissimuladamente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que não são atribuídos legalmente.

Desvio de Finalidade – Verifica quando a autoridade atua nos limites de sua competência, praticando o ato por motivos ou fins diversos, objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. O ato praticado com desvio de finalidade é consumado as escondidas ou apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade e do interesse público.

Omissão da administração – Pode ser representada por aprovação ou rejeição da pretensão do administrador. Quando a norma estabelece que o prazo foi ultrapassado, o silêncio importa a aprovação ou denegação do pedido do postulante, assim se deve entender menos pela omissão administrativa do que pela determinação legal do efeito do silêncio. Entretanto é que o administrado jamais perderá seu direito subjetivo enquanto pendurar a omissão da administração no pronunciamento que lhe compete.

Princípios constitucionais da administração pública

São princípios constitucionais da administração pública:

1 - Princípio da legalidade

O tradicional princípio da legalidade, previsto no art.5º, II, da Constituição Federal, aplica-se normalmente a Administração Publica, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na administração pública só é permitido a realização de tudo que a lei não proíba. Esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica.

2- Princípio da impessoalidade

Importante inclusão feita pelo legislador constituinte, o princípio da impessoalidade, por vezes, no mesmo campo d’a incidência dos princípios da igualdade e da legalidade, e não raramente é chamado de princípio da finalidade administrativa. Conforme afirmado por Hely Lopes Meirelles, "o princípio da impessoalidade, referido na Constituição Federal de 1988 (art.37 caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, ao qual impõe ao administrador público que só o pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica, expressa e virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal".

Esse princípio completa a idéia já de o administrador é u executor do ato, que serve de veículo de manifestação da vontade estadual, e, portanto, as realizações administrativo- governamentais não são do agente político, mas sim da entidade pública em nome do qual atuou.

3 - Princípio da moralidade

Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos da razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública. Como ressalta Hely Lopes Meirelles, "não se trata- diz Haouriou, o sistematizador de tal conceito da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como conjunto das regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração".

Ensina Maria Sylvia Zanella de Pietro: "Não é preciso entrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, a boa ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e aos fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiram a autoridade; o ato em si o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade".

O Supremo Tribunal Federal, analisando o princípio da moralidade administrativa, manifestou-se afirmando: "poder-se-á dizer apenas que a Constituição Federal consagrou a moralidade como princípio de administração pública (art.37 da Constituição Federal) isso não é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam do texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos. Implícitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinadas matérias. O só fato de um princípio da moralidade não significa que nunca teve relevância de princípio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o princípio da moralidade não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Os princípios gerais de direito existem por força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem em figurar texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter de princípio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostra que possui tal qualidade. Como a mulher de César ".

A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade administrativa como vetor da atuação administração pública, igualmente consagrou a necessidade de ponderação à moralidade e responsabilização do administrador público amoral ou imoral. Anota Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, "Difícil saber por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários. A moral não é nenhum problema especial para a teoria legal. As concepções na base natural são analógicas. Por que somente a proteção da legalidade e não da moralidade também? A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos. Não à administração, nem à ordem jurídica. O contrário será negar aquele mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos. Ou negar a exação no cumprimento no dever funcional".

Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional, não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo.

A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art.37, §4º, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função política, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na Lei nº8.429/92 para que o poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.

4 - Princípio da publicidade

A publicidade se faz pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar próprio para a divulgação de atos públicos, para o conhecimento do público em geral e, conseqüentemente, início da produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e ações judiciais próprias.

A regra, pois, é que a publicidade somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princípio da publicidade.

5 - Princípio da eficiência

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico; não qualifica normas; qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim o princípio da eficiência, introduzido agora no art. 37 da Constituição pela EC-198/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados os meios escassos de que se dispõe a menor custo possível. Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados.

A dificuldade está em transpor para a atividade administrativa uma noção típica da atividade econômica, que leva em conta a relação input/output (insumo/produto), o que mais das vezes, não é possível aferir na prestação do serviço público onde nem sempre há um output (produto) identificável, nem existe um input no sentido econômico. Por outro lado, na economia, a eficiência tem por objeto a alocação de recursos de modo a aumentar o bem-estar de pelo menos um consumidor sem diminuir, simultaneamente, os dos outros. Na Administração Pública as condições de eficiência são diferentes porque, em relação aos bens públicos, vale o princípio da não-exclusão, isto é, o consumo da parte de um agente não exclui a possibilidade que outros consumam contemporaneamente o mesmo bem; enquanto no caso dos bens privados cada um consome diversas quantidades ao mesmo preço, no caso dos bens públicos (p. ex., a defesa nacional) todos consomem a mesma quantidade atribuindo-lhes valores diferentes. É que o financiamento dos custos dos bens públicos decorre normalmente de imposição tributária, cujo montante é independente das preferências individuais, como ocorre no preço dos bens privados.

Isso quer dizer, em suma, que eficiência administrativa se obtém pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor fazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários. Logo, o princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços públicos de qualidade em condições econômicas de igualdade dos consumidores. O princípio inverte as regras de competência, pois o bom desempenho de cada órgão ou entidade pública é fator de eficiência em cada área de função governamental. A própria Constituição, pela EC-19/98, introduziu alguns mecanismos tendentes a promover o cumprimento do principio da eficiência, como o da participação do usuário na Administração Pública e a possibilidade de aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da Administração direta e indireta.