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Plano de Aula: ORGANIZAÇÃO DO ESTADO: INTERVENÇÃO FEDERAL

DIREITO CONSTITUCIONAL II - CCJ0020

Título

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO: INTERVENÇÃO FEDERAL

Número de Aulas por Semana

Número de Semana de Aula

3

Tema

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO: INTERVENÇÃO FEDERAL

Objetivos

Compreender a medida excepcional ao equilíbrio federativo, intervenção federal;

Identificar em que circunstâncias seria cabível a implementação da intervenção federal.

Estrutura do Conteúdo

1. Intervenção

1.1. Parte geral

1.2. Intervenção federal

1.3. Quadro geral

1.4. Hipóteses

1.5. Procedimento de intervenção federal

1.6. Intervenção estadual nos municípios

Intervenção Federal

A doutrina[1] brasileira sobre a intervenção federal a apresenta enfatizando três elementos.

1) Conceituar a intervenção federal como o último remédio ou ratio para se manter a integridade nacional e da ordem jurídica constitucional;

2) Narrar um processo de continuidade histórica do instituto desde a primeira Constituição republicana de 1891, e a sua elaboração por Ruy Barbosa;

3) Apresentar as espécies de intervenção federal: a espontânea e a provocada[2];

Curioso é notar que todo este discurso é organizado em perspectiva referencial ao texto legal constitucional. Em outras palavras, a doutrina, simplesmente, apresenta o texto constitucional, sem trazer qualquer informação que não seja a discussão da natureza jurídica do instituto e a reprodução dos artigos da Constituição. Assim, a perspectiva política do instituto, como também dos exemplos jurisprudências que servem para ilustrá-lo não é apresentada. Como não mencionar a natureza política de um instituto que atinge diretamente o poder político de um ente federado? Como não contextualizar tais decisões histórica e politicamente? É de se estranhar...

Como já foi mencionado no início deste texto a doutrina jurídica brasileira tem característica marcadamente prescritiva e, por isso, trabalha no plano ideal do "dever-ser". A despeito das experiências autoritárias[3], seja da República Velha, seja da Era Vargas ou da ditadura militar pós-1964[4], concebe a intervenção federal como um instituto jurídico-constitucional, conhecido como garantee clauses pelo direito norte-americano e como execução federal pelo direito germânico (AGRA, 2007:297), de exceção ao princípio federativo presente em nossa ordem jurídica nacional, desde a Constituição de 1891. Ignora, porém, que tais institutos são concebidos em contextos históricos e políticos complemente diferentes da sociedade oligárquica, patriarcal e pouco democrática na qual nasceu a Constituição brasileira de 1891.

Segundo a doutrina brasileira, já citada, a intervenção federal nada mais é do que o afastamento temporário da autonomia de um ente federal que tem por objetivo a preservação da própria federação. Assim sendo, trata-se de instrumento de direito constitucional de exceção, pois priva o ente federado de sua característica essencial: a autonomia. Por ser forte medida coercitiva, só pode ser usada estritamente nas situações determinadas taxativamente pelo constituinte originário, nos arts. 34 a 36 da CRFB/88.

Nos casos em que o pedido de intervenção federal se fundamenta em descumprimento de ordem judicial, na maior parte das vezes está envolvido grave desrespeito aos direitos de cidadania, uma vez que tais ordens judiciais, no mais das vezes protegem direitos do cidadão.

Nestes casos a intervenção deixa de ser ato discricionário do Presidente da República, pois fica o tribunal prolator da ordem desobedecida obrigado a comunicar a desobediência ao Supremo Tribunal Federal, que requisitará a intervenção se julgar conveniente.

A intervenção federal, vale se repetir, trata de exceção no equilíbrio federativo da autonomia política dos entes, a partir da ingerência de uma entidade em assuntos próprios de outra, quando diante de uma das circunstâncias taxativas extremas que atentam ao pacto federativo e a supremacia constitucional.

Segundo AGRA (2007:297) a intervenção federal é

o remédio típico da forma de Estado federativa, constituindo-se no instrumento cabível para a sua manutenção, de utilização necessária todas as vezes que um Estado-Membro ou um Município desrespeitar os princípios constitucionais federativos ou provocar uma instabilidade na normalidade jurídica.

Já nas palavras de José Afonso da SILVA (1997:460):

A Intervenção Federal é ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta. Constitui o "puctum dolens" do Estado Federal, onde se entrecruzam as tendências unitaristas e as tendências desagregantes.

Humberto Peña de MORAES (2005:229) define que a intervenção federal é:

instituto típico da estrutura do Estado Federal, repousa a intervenção no afastamento temporário da atuação autônoma da entidade federativa sobre a qual a mesma se projeta.

A doutrina classifica que a intervenção federal pode se operar em duas espécies: a intervenção espontânea e a intervenção provocada. A primeira é uma discricionariedade, juízo de oportunidade e conveniência, do Presidente da República, ou seja, ato exclusivo da vontade do Chefe do Poder Executivo que deverá obter posterior aprovação por parte do Congresso Nacional, e que na atualidade constitucional, está prevista no art. 34, incs. I, II, III e V da CRFB/88.

A intervenção federal será provocada, hodiernamente, nos casos descritos no art. 34, incs. IV, VI e VII por solicitação do Executivo e do Legislativo estaduais, e, por requisição, por parte dos órgãos do Judiciário[5].

Em ambas as espécies deve ser expedido um decreto presidencial interventivo especificando a abrangência (os Estados-Membros que serão atingidos pela medida); a amplitude (os poderes que serão cerceados); e o tempo (prazo de duração da medida especificado). Deve o Presidente, segundo os arts. 90, I e 91 §1º da CRFB/88[6] ouvir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional para decretação. "Havendo a omissão do tempo determinado para a sua realização, a falta de indicação de cláusula suspensiva, a intervenção deverá ser considerada inconstitucional pelo Poder Judiciário" (AGRA, 2007:300).

O decreto deve, ainda, justificar as razões de sua amplitude, abrangência e tempo. Após a sua redação pelo Presidente da República o decreto será publicado gerando automaticamente os seus efeitos e remetido a apreciação do Congresso Nacional.

Quanto à função do Poder Legislativo ao controle do ato interventivo não lhe é permitido emendar o direito expedido, mas tão somente rejeitá-lo ou aprová-lo integralmente por decreto legislativo.

Não cabe apreciação do Legislativo quando for de acinte aos princípios sensíveis e para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial - arts. 34, incisos VI e VII. Nesses casos, descabe apreciação por parte do Legislativo porque os critérios são essencialmente técnico-jurídicos, ocorrendo o controle jurídico do processo interventivo. Ele somente se inicia se houver requisição dos órgãos judiciais ou se houver o provimento da representação do Procurador-Geral da República.

No caso de descumprimento de lei federal, o pedido partirá do Supremo Tribunal Federal; nos casos de descumprimento de ordem ou decisão judicial, os pedidos poderão partir do Tribunal Superior Eleitoral, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal; no caso de quebra dos princípios sensíveis, o pedido será encaminhado pelo STF.

Portanto, nos casos de acinte aos princípios sensíveis e para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial, não há necessidade de apreciação pelo Poder Legislativo. Entretanto, se o pedido partir do STF para assegurar o livre exercício das funções do Poder Judiciário de quaisquer das unidades judiciárias estaduais, segundo o art. 34, inciso IV, terá de haver aprovação por parte do Poder Legislativo. (grifos nossos) (AGRA, 2007:299-300).

Três são, então, as conseqüências do ato apreciado pelo Poder Legislativo, segundo as palavras de LEWANDOWSKI (1994:132):

a)os parlamentares podem aprová-lo, autorizando a continuidade da intervenção até o atingimento de seus fins; b)podem, de outro lado, aprová-lo, suspendendo de imediato a medida, situação que gerará efeitos ex nunc; c)podem, por fim, rejeitá-lo integralmente, suspendendo a intervenção e declarando ilegais, ex tunc, os atos de intervenção.

Nas situações que podem ser caracterizadas ou estabelecidas por questões meramente da seara jurídica, tais sejam, a inexecução de lei federal, ordem ou decisão judicial (art. 34, IV da CRFB/88), ou o desrespeito aos princípios constitucionais sensíveis (34, VII da CRFB/88), ficará dispensada a apreciação por parte do Poder Legislativo do decreto presidencial, se for suficiente a expulsão da norma jurídica que esteja conturbando a supremacia constitucional.

Finalmente, quando as razões que justificaram a intervenção tiverem cessado, as autoridades afastadas dos entes federativos, não havendo impedimento de nenhuma ordem, retornarão aos seus cargos.

Quanto a figura do interventor, é interessante observar o trecho de AGRA (2007:301):

O alcance da intervenção e das prerrogativas do interventor não pode descurar dos princípios constitucionais impostos pelo ordenamento jurídico. Não há, como no estado de sítio e no estado de defesa, uma flexibilização dos direitos fundamentais ou uma excepcionalidade dos direitos e garantias constitucionais.

O Estado Democrático de Direito é mantido em sua inteireza, ocorrendo apenas a limitação da autonomia do ente federativo que sofreu a intervenção. Os limites da intervenção são expostos preponderantemente pela Constituição Federal e pelo decreto presidencial que a estabelece.

A intervenção federal, diz ainda a doutrina, possui duas características: a natureza política e a provisoriedade. Importante ressaltar que a doutrina ao se referir a natureza política da intervenção federal a reduz a uma questão de discricionariedade, não discutindo, portanto, as implicações e a contextualização política do ato.

SILVA NETO (2007:260) explica:

Quando se defende a natureza política do processo de intervenção, está-se a firmar, por outro prisma, o entendimento de que os critérios sobre os quais se movimenta a autoridade responsável pela expedição do decreto são essencialmente políticos. Utiliza-se, portanto, do juízo da conveniência e oportunidade da medida. Conveniência é signo que importa na aferição de juízo de valor político acerca da efetiva necessidade no adotar-se a providência. Oportunidade, por outro lado, significa examinar o momento político da sua execução. A autoridade responsável pelo início da intervenção não usa um ou outro, mas os dois. Entrecruzam-se conveniência e oportunidade para tornar o mais acertado possível a decisão política atinente à intervenção. Outrossim, o §4º do art. 36 salienta que "cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal". É a característica referente à provisoriedade da intervenção. Medida excepcionalíssima que vulnera as autonomias estadual e municipal, o procedimento interventivo deve durar rigorosamente o tempo apto ao retorno da normalidade institucional da entidade federativa atingida.

É importante ressaltar que a decretação deste instituto jurídico representa um momento de crise institu