Desapropriação

Desapropriação

Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública, ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de justa e prévia indenização.

O Prof. Hely Lopes conceitua desapropriação ou expropriação como "a transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 52, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, § 42, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (CF, art. 184)".

Como se vê, trata-se da mais gravosa modalidade de intervenção do Estado na propriedade, com a efetivação da transferência do domínio do particular para o Poder Público. Ao contrário das demais formas de intervenção na propriedade estudadas, em que o Poder Público apenas condicionava o uso da propriedade, na desapropriação o objetivo da atuação estatal é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante.

A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, e, por isso, o bem expropriado toma-se insuscetível de reivindicação e libera-se de quaisquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente, ficando eventuais credores sub-rogados no preço.

A desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo, na maioria das vezes acompanhado de uma fase judicial. Esse procedimento tem início com a fase administrativa, em que o Poder Público declara seu interesse na desapropriação e dá início às medidas visando à transferência do bem. Se houver acordo entre o Poder Público e o proprietário do bem, o que é raro, o procedimento esgota-se nessa fase. Na ausência de acordo, o procedimento entra na sua fase judicial, em que o magistrado solucionará a controvérsia.

 

1. Pressupostos

São pressupostos da desapropriação:

a) a utilidade pública ou a necessidade pública;

b) o interesse social.

Ocorre a utilidade pública quando a transferência do bem para o Poder Público é conveniente, embora não seja imprescindível. Exemplo de utilidade pública seria a desapropriação de um imóvel para a construção de uma escola.

É oportuno registrar que, na hipótese de desapropriação para a realização de uma obra, a legislação prevê a possibilidade de ser desapropriada uma área maior do que aquela que será inicialmente ocupada pela obra, a fim de assegurar que, no futuro, haja o desenvolvimento dessa mesma obra, ou simplesmente para alienação futura de áreas próximas à obra que, por sua causa, sofrerão valorização extraordinária. Essa modalidade de desapropriação é denominada, pela doutrina, "desapropriação por zona", e sua base legal é o art. 42 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, cuja redação transcrevemos:

"Art. 42 A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda."

A necessidade pública decorre de situações de emergência, cuja solução exija a desapropriação do bem. Na necessidade pública, para a situação de emergência ser resolvida satisfatoriamente, faz-se necessária à transferência urgente de bens de terceiros para o Poder Público. A desapropriação imediata de imóvel para salvaguardar a segurança nacional (ou para fazer face a uma calamidade pública), é caso de necessidade pública.

Convém mencionar que o Decreto-Lei nº 3.365/1941 somente utiliza, de forma genérica, a expressão "utilidade pública", tanto para os casos ensejadores de desapropriação que configuram situações emergenciais, quanto para os casos de simples conveniência para o Poder Público. Entretanto, como a própria Constituição utiliza a expressão "necessidade pública" (art. 52, XXIV), não podemos concluir que esse conceito tenha deixado de existir. A solução que nos parece mais razoável é adotar a distinção entre utilidade e necessidade pública, para efeitos didáticos, mas considerar que utilidade pública, nos termos da lei, é uma denominação genérica, que abrange todos os casos de desapropriação não enquadrados como de interesse social, incluídos os casos doutrinariamente classificados como de necessidade pública. De qualquer forma, o importante é ressaltar que o regime jurídico da desapropriação por utilidade ou por necessidade pública é o mesmo e um só.

O interesse social consiste naquelas hipóteses em que mais se realça a função social da propriedade. Certas circunstâncias impõem o condicionamento da propriedade, para seu melhor aproveitamento em beneficio da coletividade.

A desapropriação de terras rurais, para fins de reforma agrária ou assento de colonos, é caso típico de interesse social, pois busca condicionar o uso da terra à sua função social.

 

2. Autorização constitucional

A regra matriz da desapropriação está no art. 52, XXIV, da Constituição Federal, que estabelece:

"XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;"

Além dessa regra geral, contemplada no art. 52, XXIV, da Carta Política, temos ainda no texto constitucional, outras três previsões específicas de desapropriação.

A primeira delas está no art. 182, § 42, III, da Constituição, denominada pela doutrina "desapropriação urbanística". Essa hipótese de desapropriação possui caráter sancionatório e pode ser