Afther Hegemony Tradução

COOPERAÇÃO E REGIMES INTERNACIONAIS

A liderança hegemónica pode ajudar a criar um padrão de ordem.  A cooperação não é antitética à hegemonia; pelo contrário, a hegemonia depende de um certo tipo de cooperação assimétrica, que as hegemonias bem sucedidas apoiam e mantêm. Como veremos mais detalhadamente no capítulo 8, os regimes econômicos internacionais contemporâneos foram construídos sob a égide dos Estados Unidos após a Segunda Guerra Mundial. Tendo em conta a criação de regimes internacionais, a hegemonia desempenha muitas vezes um papel importante, mesmo crucial. No entanto, a relevância da cooperação hegemónica para o futuro é questionável. O Capítulo 9 mostra que os Estados Unidos são agora menos preponderantes em recursos materiais do que nos anos 50 e início dos anos 60. Igualmente importante, os Estados Unidos estão menos dispostos do que anteriormente a definir seus interesses em termos complementares aos da Europa e do Japão. Os europeus, em particular, estão menos inclinados a deferir as iniciativas americanas, nem acreditam tão fortemente que devam fazê-lo para obter proteção militar essencial contra a União Soviética. Assim, os elementos subjetivos da hegemonia americana têm sido erodidos tanto quanto os recursos de poder tangíveis sobre os quais assentam os sistemas hegemônicos. Mas nem os europeus nem os japoneses são susceptíveis de ter a capacidade de se tornarem eles próprios potências hegemónicas no futuro previsível.1 Esta perspectiva levanta a questão da cooperação "depois da hegemonia", que é o tema central deste livro e especialmente das teorias desenvolvidas na Parte II. Também conduz a uma tensão crucial entre a economia e a política: a coordenação internacional da política parece ser altamente benéfica numa economia mundial interdependente, mas a cooperação na política mundial é particularmente difícil. Uma forma de atenuar esta tensão seria negar a premissa de que a coordenação internacional da política económica é valiosa, assumindo que os mercados internacionais produzem automaticamente os melhores resultados (Corden, 1981). A decisiva objeção a esse argumento é que, na ausência de cooperação, os governos interferirão unilateralmente nos mercados em busca do que consideram seus próprios interesses, independentemente do que os economistas liberais possam dizer: intervirão nos mercados cambiais, imporão várias restrições às importações, subsidiarão as indústrias nacionais favorecidas e estabelecerão preços para commodities como o petróleo (Strange, 1979). Mesmo que se aceitasse uma cooperação para manter mercados livres, mas nenhuma outra forma de coordenação de políticas, a objeção adicional poderia ser levantada de que a falha do mercado econômico provavelmente ocorreria (Cooper, 1983, pp. 45-46). Os resultados não optimizados das transacções poderiam resultar, por uma série de razões, incluindo problemas de acção colectiva. Rejeitando a ilusão de que a cooperação nunca é valiosa na economia política mundial, temos que lidar com o fato de que é muito difícil de organizar. Um recurso seria cair no fatalismo-aceitação do conflito econômico destrutivo como resultado da fragmentação política. Embora esta seja uma posição logicamente sustentável para aqueles que acreditam na teoria da estabilidade hegemônica, mesmo sua teoria mais poderosa, a defesa se afasta de suas sombrias implicações normativas (Gilpin, 1981). Uma visão fatalista não é tomada aqui. Sem ignorar as dificuldades que rodeiam as tentativas de coordenar a política na ausência de hegemonia, este livro defende que a cooperação não hegemónica é possível e que pode ser facilitada pelos regimes internacionais. Ao fazer este argumento, farei uma distinção entre a criação de regimes internacionais e a sua manutenção. O Capítulo 5 procura mostrar que, quando os interesses partilhados são suficientemente importantes e outras condições-chave são satisfeitas, a cooperação pode emergir e o regime pode ser criado sem hegemonia. No entanto, isto não implica que o regime seja criado facilmente, muito menos que os regimes económicos internacionais contemporâneos tenham sido criados desta forma. No capítulo 6 defendo que os regimes internacionais são mais fáceis de manter do que de criar, e que o reconhecimento desse fato é crucial para entender por que eles são valorizados pelos governos. Os regimes podem ser mantidos e podem continuar a fomentar a cooperação, mesmo em condições que não seriam suficientemente benignas para levar à sua criação. A cooperação é possível após a hegemonia, não apenas porque os interesses compartilhados podem levar à criação de regimes, mas também porque as condições para manter os regimes internacionais existentes são menos exigentes do que as exigidas para criá-los. Embora a hegemonia ajude a explicar a criação de regimes internacionais contemporâneos, o declínio da hegemonia não conduz necessariamente simetricamente à sua decadência. Este capítulo analisa o significado de dois termos-chave: "Cooperação" e "regimes internacionais".

Distingue a cooperação da harmonia e da discórdia, e defende o valor do conceito de regimes internacionais como forma de compreender tanto a cooperação como a discórdia. Juntos, os conceitos de cooperação e de regimes internacionais nos ajudam a esclarecer o que queremos explicar: como os padrões de coordenação política orientada por frentes emergem, se mantêm e se desfazem na política mundial?

HARMONIA, COOPERAÇÃO E DISCÓRDIA

A cooperação deve ser distinguida da harmonia. Harmonia refere-se a uma situação em que as políticas dos actores (prosseguidas no seu próprio interesse próprio, sem consideração pelos outros) facilitam automaticamente a realização dos objectivos dos outros. O exemplo clássico de harmonia é o hipotético mundo de mercado competitivo dos economistas clássicos, em que a Mão Invisível assegura que a busca do interesse próprio de cada um contribua para o interesse de todos. Neste mundo idealizado, irreal, ninguém prejudica ninguém; não há "externalidades negativas" no jargão dos economistas. Onde reina a harmonia, a cooperação é desnecessária. Pode até ser prejudicial, se significar que certos indivíduos conspiram para explorar outros. A cooperação e a harmonia não são de modo algum idênticas e não devem ser confundidas entre si. A cooperação requer que as ações de indivíduos ou organizações separados - que não estão em harmonia preexistente - sejam levadas à conformidade uns com os outros através de um processo de negociação, que é muitas vezes referido como "coordenação de políticas". Charles E. Lindblom definiu a coordenação de políticas da seguinte forma (1965, p. 227): Um conjunto de decisões é coordenado se forem feitos ajustes nelas, de modo que as consequências adversas de qualquer decisão para outras decisões sejam, em certa medida e com alguma frequência, evitadas, reduzidas, contrabalançadas ou sobrecarregadas; a cooperação ocorre quando os atores ajustam seu comportamento às preferências reais ou previstas de outros, através de um processo de coordenação de políticas. Para resumir mais formalmente, a cooperação intergovernamental ocorre quando as políticas realmente seguidas por um governo são consideradas pelos seus parceiros como facilitando a realização dos objetivos pretendidos, como resultado de um processo de coordenação de políticas. Com essa definição em mente, podemos diferenciar entre cooperação, harmonia e discórdia, como ilustra a figura 4.1. Em primeiro lugar, perguntamos se as políticas dos atores facilitam automaticamente o alcance dos objetivos dos outros. Se assim for, há harmonia: não há necessidade de ajustes. No entanto, a harmonia é rara na política mundial. Rousseau procurou dar conta desta raridade quando declarou que mesmo dois países guiados pela Vontade Geral nos seus assuntos internos entrariam em conflito se tivessem um contacto extenso entre si, uma vez que a Vontade Geral de cada um deles não seria geral para ambos. Cada um teria uma perspectiva parcial, auto-interessada em suas interações mútuas. Mesmo para Adam Smith, os esforços para garantir a segurança do Estado tiveram precedência sobre as medidas para aumentar a prosperidade nacional. Ao defender os Atos de Navegação, Smithdeclarou: "Como a defesa é muito mais importante do que a opulência, o ato de navegação é, talvez, o mais sábio de todos os regulamentos comerciais da Inglaterra" (1776/1976, p. 487). A valsa resume o ponto dizendo que "na anarquia não há harmonia automática" (1959, p. 182). No entanto, este discernimento não nos diz nada de definitivo sobre as perspectivas de cooperação. Para isso, precisamos fazer mais uma pergunta sobre situações em que a harmonia não existe. As tentativas dos atores (governamentais ou não-governamentais) para ajustar suas políticas aos objetivos uns dos outros são feitas? Se tais tentativas não forem feitas, o resultado é a discórdia: uma situação em que os governos consideram as políticas uns dos outros como um obstáculo à realização de seus objetivos e responsabilizam uns aos outros por essas restrições.A discórdia frequentemente leva a esforços para induzir outros a mudar suas políticas; quando essas tentativas encontram resistência, o conflito político resulta em conflitos. No entanto, na medida em que estas tentativas de ajustamento das políticas conseguem tornar as políticas mais compatíveis, surge a cooperação. A coordenação de políticas que leva à cooperação não precisa de envolver negociações ou negociações. O que Lindblom chama de "adaptativo" em oposição ao ajuste "manipulador" pode ocorrer: um país pode mudar sua política na direção das preferências de outro sem considerar o efeito de sua ação no outro Estado, adiar para outro país, ou deslocar parcialmente sua política a fim de evitar consequências adversas para seu parceiro ou pode ocorrer manipulação não negociada - como um ator confrontando outro com um fato consumado (Lindblom, 1965, pp. 33-34 e cap. 4). Frequentemente, é claro, a negociação e a barganha de fato acontecem, muitas vezes acompanhadas de outras ações que se destinam a induzir outros a ajustar suas políticas às suas próprias. Cada governo persegue o que percebe como seu próprio interesse, mas procura barganhas que possam beneficiar todas as partes do acordo, embora não necessariamente da mesma forma. A harmonia e a cooperação não são normalmente distinguidas umas das outras de forma tão clara. Ainda, no estudo da política do mundo, devem ser. A harmonia é apolítica. (IMAGEM NA PAGINA 53). Nenhuma comunicação é necessária e nenhuma influência precisa ser exercida. A cooperação, pelo contrário, é altamente política: de alguma forma, os padrões de comportamento devem ser alterados. Esta mudança pode ser concretizada através de induções negativas e positivas. Na verdade, estudos de crises internacionais, bem como experimentos e simulações teóricas sobre jogos, têm mostrado que, sob uma variedade de condições-estratégias que envolvem ameaças e punições, bem como promessas e recompensas, são mais eficazes na obtenção de resultados cooperativos do que aquelas que dependem inteiramente da persuasão e da força do bom exemplo (Axelrod, 1981, 1984; Lebow, 1981; Snyder e Diesing, 1977).A cooperação, portanto, não implica uma ausência de conflito. Pelo contrário, ela é tipicamente misturada com o conflito e reflete esforços parcialmente bem sucedidos para superar o conflito, real ou potencial. A cooperação se dá apenas em situações em que os atores percebem que suas políticas estão real ou potencialmente em conflito, não onde há harmonia. A cooperação não deve ser vista como a ausência de conflito, mas sim como uma reação ao conflito ou conflito potencial. O exemplo das relações comerciais entre países amigos numa economia política internacional liberal pode ajudar a ilustrar este ponto crucial: um observador ingénuo, formado apenas para apreciar os benefícios do bem-estar geral do comércio, pode assumir que as relações comerciais seriam harmoniosas: os consumidores dos países importadores beneficiam de produtos estrangeiros baratos e de uma concorrência acrescida, e os produtores podem cada vez mais tirar partido da divisão do trabalho à medida que os seus mercados de exportação se expandem. Butharmony não segue normalmente. A discórdia sobre questões comerciais pode prevalecer porque os governos nem sequer procuram reduzir as consequências adversas das suas próprias políticas para os outros, mas sim esforçam-se, em certos aspectos, para aumentar a gravidade desses efeitos. Os governos mercantilistas procuraram no século XX, bem como no século XVII, manipular o comércio exterior, em conjunto com a guerra, para prejudicar cada outro economicamente e ganhar recursos produtivos por si mesmos (Wilson, 1957; Hirschman, 1945/1980). Os governos podem desejar "bens posicionais", tais como status elevado (Hirsch, 1976), e podem resistir até mesmo à cooperação mutuamente benéfica se ela ajudar os outros mais do que a si mesmos. No entanto, mesmo quando nem o poder nem as motivações posicionais estão presentes, e quando todos os participantes se beneficiariam do comércio liberal, a discórdia tende a predominar sobre a harmonia como resultado inicial da ação governamental independente, mesmo sob condições benignas, porque alguns grupos ou indústrias são forçados a incorrer em custos de ajuste à medida que ocorrem mudanças na vantagem comparativa. Os governos muitas vezes respondem às consequentes exigências de protecção tentando, mais ou menos eficazmente, amortecer os encargos de ajustamento para grupos e indústrias que são politicamente influentes a nível interno. No entanto, medidas unilaterais para esse efeito quase sempre impõem custos de ajuste no exterior, e a discórdia ameaça continuamente. Mesmo os potenciais benefícios comuns substanciais não criam harmonia quando o poder do Estado pode ser exercido em nome de certos interesses e contra outros. Na política mundial, a harmonia tende a desaparecer: a obtenção dos ganhos da prossecução de políticas complementares depende da cooperação. Os observadores da política mundial que levam a sério o poder e o conflito devem ser atraídos para esta forma de definir a cooperação, uma vez que a minha definição não relega a cooperação para o mundo mitológico das relações entre iguais no poder. A cooperação hegemónica não é uma contradição em termos. Definir a cooperação em contraste com as harmonias deveria, espero eu, levar os leitores com uma orientação realista a levar a sério a cooperação na política mundial, em vez de a ignorar completamente. Para os marxistas que também acreditam em teorias de poder hegemónicas, no entanto, mesmo esta definição de cooperação pode não parecer torná-la relevante para a economia política mundial contemporânea. A partir desta perspectiva, os ajustes políticos mútuos não podem possivelmente resolver as contradições que afetam o sistema, porque eles são atribuíveis ao capitalismo e não a problemas de coordenação entre atores egoístas sem governo comum. As tentativas de resolver estas contradições através da cooperação internacional apenas transferirão as questões para um nível mais profundo e ainda mais intratável. Assim, não é surpreendente que as análises marxianais da economia política internacional tenham, com poucas exceções, evitado exames sustentados das condições sob as quais a cooperação entre os principais países capitalistas pode ocorrer. Marxistas consideram mais importante expor as relações de exploração e conflito entre as principais potências capitalistas, por um lado, e os monstros das pessoas na periferia do capitalismo mundial, por outro. E, do ponto de vista leninista, examinar as condições para a cooperação internacional sem primeiro analisar as contradições do capitalismo, e reconhecer a irreconciliabilidade dos conflitos entre os países capitalistas, é um erro burguês. Este é menos um argumento do que uma declaração de fé. Uma vez que a coordenação internacional sustentada das políticas macroeconômicas nunca foi feita, a afirmação de que apenas agravaria as contradições do sistema é especulativa. Diante da falta de evidências para isso, tal afirmação poderia até ser considerada precipitada. De fato, um dos escritores marxistas mais perspicazes dos últimos anos, Stephen Hymer (1972), reconheceu explicitamente que os capitalistas enfrentam problemas de ação coletiva e argumentou que estavam buscando, com pelo menos perspectivas temporárias de sucesso, superá-los. Como ele reconheceu, qualquer sucesso na internacionalização do capital poderia representar graves ameaças às aspirações socialistas e, no mínimo, deslocaria as contradições para novos pontos de tensão. Assim, mesmo que concordássemos que a questão fundamental é colocada pelas contradições do capitalismo e não pelas tensões inerentes a um sistema de Estado, valeria a pena estudar as condições sob as quais a cooperação é provável de ocorrer.

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