A DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO E AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS E DE INTERVENÇÃO NO DOMINIO ECONÔMICO.

UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS – UFAM

ESPECIALIZAÇÃO EM DIEITO PÚBLICO

DIREITO FINANCEIRO

PROFESSOR DOUTOR CARLOS ALBERTO

DIDIO RAÚL AMÉRICO JIMÉNEZ ALVARENGA NETO

A DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO E AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS E DE INTERVENÇÃO NO DOMINIO ECONÔMICO.

INTRODUÇÃO.

A Desvinculação das Receitas da União tem suas origens em 1994, à época da implementação do Plano Real. Foi criado como medida de estabilização da economia e reserva emergencial, com o nome de Fundo Social de Emergência – FSE, que posteriormente, foi alterado, passando a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF. A intenção a época era criar um mecanismo temporário de auxílio ao Governo no período inicial de queda da inflação, enquanto as reformas fiscais não fossem aprovadas. Mas desde então este mecanismo foi sendo prorrogado passando a adquirir o nome pelo qual o conhecemos hoje, por meio da EC nº 27, de 21 de março de 2000. A DRU então continuou sendo prorrogada e hoje estamos sob a regulação da EC nº 68 de 21 de dezembro de 2011, que prorrogou a desvinculação das receitas da União até 31 de dezembro de 2015.

Mais recentemente, a Câmara dos Deputados aprovou na madrugada desta quinta-feira (2), em primeiro turno, a proposta de emenda à Constituição (PEC) que prorroga até 2023 a permissão para que a União utilize livremente 30% (trinta por cento) de sua arrecadação, a chamada Desvinculação de Receitas da União (DRU).

Com isso, passa-se a análise da desvinculação das receitas oriundas das contribuições sociais e da contribuição de intervenção no domínio econômico, partindo da premissa que ambas guardam estrita vinculação com os motivos para os quais foram criadas.

1 – Princípios orçamentários.

Princípios são diretrizes que informam a criação, a interpretação e a aplicação das normas jurídicas financeiras. São mais do que meras regras jurídicas e conferem critério de interpretação de normas e regras jurídicas em geral. A doutrina reconhece amplamente a existência de doze princípios financeiro-orçamentários, que guiam o Direito Orçamentário brasileiro, que são estes: Princípio da Exclusividade, da Programação, do Equilíbrio Orçamentário, da Anualidade, da Unidade, da Universalidade, da Legalidade, da Transparência Orçamentária, da Publicidade Orçamentária, da Não-Vinculação de Receitas de Impostos, da Especialidade dos Incentivos Fiscais e da Responsabilidade da Gestão Fiscal.

2 - Principio da não vinculação da receita de impostos.

Esse princípio financeiro e orçamentário foi positivado no art. 167, IV, da Constituição Federal de 1988. Tal princípio trata-se na realidade de uma restrição ao legislador e à administração pública, que na atual versão limita-se aos impostos.

Ao criar-se um imposto dever-se-á ter em mente que tal tributo não poderá ser vinculado a qualquer despesa previamente determinada. É um princípio do Direito Financeiro que pactua com a natureza jurídica dos tributos, definido pelo Direito Tributário, não tendo nexo estender esse princípio a todos os tributos, principalmente às contribuições, pois essas são marcadas por suas finalidades.

Já com o nascimento da CF/88 determinava-se a vinculação de grande parte das receitas de impostos a fundos ou despesas com educação. Mais tarde, as sucessivas emendas acrescentaram vinculações à saúde e a possibilidade de fazê-las quanto a garantias financeiras. Essas vinculações originárias contribuíram para a diminuição do poder de administração de receitas incumbido ao Executivo, ao mesmo tempo em que não pré-determinou receitas suficientes para custear a máquina pública.

A estratégia utilizada pela a Administração foi a desvinculação de receitas e a criação de inúmeras Contribuições, figura tributária predileta da administração contemporânea. Alguns autores criticam as vinculações constitucionais por entendê-las como forma de engessamento do orçamento, retirando da Administração e do próprio Legislativo a competência discricionária para as escolhas acerca dos investimentos e das Políticas Sociais.

3 – A destinação do tributo.

As receitas públicas são os recursos captados pelo Estado para suprir, primariamente, necessidades públicas.

O tributo tem se tornado a maior fonte de receita do Estado e por isso o Direito Tributário, e o estudo dos tributos, passou a ganhar uma importância cada vez maior. Segundo o art. 3º do Código Tributário Nacional, tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Para caracterizar-se um tributo não é necessário defini-lo todo e sim duas particularidades do conceito. Não é multa, e seu fato gerador sempre será um fato lícito. E a expressão “instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, visa consagrar os princípios da legalidade e delimitar que a cobrança somente poderá se dar nos estritos limites previstos em lei.

Assim, o art. 4º do CTN indica que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para classifica-la: I – a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II – a destinação legal do produto da arrecadação. Assim, é levado em conta o fato gerador da obrigação ou também chamado de critério material da hipótese de incidência tributária. Por isso, o art. 4º do CTN pode ser entendido como se o destino do produto da arrecadação fosse irrelevante para a caracterização da espécie tributária e nesse sentido entende Paulo Carvalho que o destino que se dá ao produto da arrecadação é irrelevante para caracterizar a natureza jurídica do tributo. Coincide, a ponto, com o limite do campo especulativo do Direito Tributário, que não se ocupa com momentos ulteriores à extinção do liame fiscal.

Ocorre que há divergência doutrinária quanto a esta divisão em espécie dos tributos que leva em conta apenas o fato gerador, pois, levando em consideração somente o fato gerador, essa interpretação não consegue conter as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios. E então apresenta como solução para a situação, uma classificação que leva em consideração a finalidade dada ao produto da arrecadação do tributo, conjuntamente com a análise do fato gerador.

4 – Natureza jurídica da Contribuição.