AGENTES PÚBLICOS – CONCEITO

Agentes Públicos – Conceito

Como ensina CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, agentes públicos constituem a expressão “(...)mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou espisodicamente”[1].

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, por seu turno, assinala que “Agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”[2].

O conceito proposto por esta última doutrinadora é um pouco mais restrito, na medida em que acaba por deixar de fora, por exemplo, dirigentes de pessoas jurídicas da iniciativa privada (“empresas particulares”), os quais, desde que estejam investidos de função pública, ainda que por delegação, também ostentam a qualificação de agentes públicos. Citem-se, como exemplo, os diretores de faculdades particulares, os administradores de concessionárias e permissionárias de serviços públicos e os titulares de serviços notariais e de registro.

Identificar quem pode ser enquadrado no conceito de agente público tem relevância mais do que estritamente acadêmica. Trata-se de matéria que interessa diretamente para que se possa aferir a legitimidade para figurar como autoridade impetrada (ou coatora, como preferem alguns), no âmbito de mandado de segurança. Tem relevo, ainda, para que se verifique a possibilidade de atuar como sujeito ativo de atos de improbidade administrativa, como adverte, uma vez mais, Celso Antônio Bandeira de Mello.

Em suma, podemos afirmar que agente público é toda pessoa física investida no exercício de função pública, ainda que em caráter transitório, e ainda que sem remuneração.

Classificação

·  Agentes Políticos

Novamente lançando mão dos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para esses doutrinadores, devem ser incluídos como agentes políticos, genuinamente, os Chefes do Poder Executivo, nos três planos de governo (federal, estadual e municipal, além, é claro, do DF), seus auxiliares diretos (Ministros de Estado, Secretários de Estado e Municipais), bem como os membros do Poder Legislativo, vale dizer, senadores da República, deputados federais e estaduais, além dos vereadores.

É que, como pontua DI PIETRO, “A ideia de agente político liga-se, indissociavelmente, à de governo e à de função política”, ou seja, conforme complementa a citada autora, mais à frente, compreende as funções, “que implicam a fixação de metas, de diretrizes, ou de planos governamentais.”

A rigor, portanto, na linha do que sustentam Celso Antônio e Di Pietro, nem os magistrados, tampouco os membros do Ministério Público integrariam o conceito de agentes políticos, uma vez que lhes faltaria justamente essa possibilidade de atuarem na fixação de políticas públicas, própria da função política ou de governo.

Nada obstante, fato é que o próprio Supremo Tribunal Federal[3] já afirmou que os integrantes do Poder Judiciário e os membros do Ministério Público são, sim, agentes políticos.

A própria Prof. DI PIETRO inclui essa ressalva em sua obra, como se verifica da seguinte passagem:

“É necessário reconhecer, contudo, que atualmente há uma tendência a considerar os membros da Magistratura e do Ministério Público como agentes políticos. Com relação aos primeiros, é válido esse entendimento desde que se tenha presente o sentido em que sua função é considerada política; não significa que participem do Governo ou que suas decisões sejam políticas, baseadas em critérios de oportunidade e conveniência, e sim que correspondem ao exercício de uma parcela da soberania do Estado, consistente na função de dizer o direito em última instância(...)

Quanto aos membros do Ministério Público, a inclusão na categoria de agentes políticos tem sido justificada pelas funções de controle que lhe foram atribuídas a partir da Constituição de 1988 (art. 129)”.

Em conclusão, portanto, parece correto sustentar, em concursos públicos, que integram a categoria dos agentes políticos os Chefes do Poder Executivo, os parlamentares, bem assim membros da magistratura e do Ministério Público.

·  Servidores Públicos (em sentido amplo)/Agentes Administrativos:

Aqui se incluem:

a) servidores estatutários;

b) empregados públicos; e

c) empregados/servidores temporários

Passemos a apresentar os principais traços de cada um deles.

Servidores estatutários:

São disciplinados por regime estatutário, isto é, regime jurídico definido em lei própria. O regime, em si, pode ser modificado unilateralmente, sempre por meio de lei, desde que sejam preservados os direitos eventualmente já adquiridos. Não há possibilidade de modificação com base apenas na vontade das partes, tendo em vista que o regime não tem caráter contratual.

Os servidores estatutários podem ocupar: i) cargos de provimento efetivo, para o quê pressupõe-se, sempre, aprovação prévia em concurso público; ou ii) cargos em comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração, os quais prescindem de aprovação em certame público.

Como o regime estatutário implica, sempre, o preenchimento de um dado cargo público, seja de provimento efetivo, seja em comissão, é também chamado de regime do cargo público.

Em âmbito federal, o estatuto dos servidores públicos civis da Administração Pública direta, autárquica e fundacional está previsto na Lei 8.112/90.

Empregados públicos:

São regidos, basicamente, pelas mesmas normas que disciplinam os trabalhadores da iniciativa privada, vale dizer, pela legislação trabalhista (CLT), com algumas derrogações fundadas diretamente na Constituição, tais como no que tange aos requisitos de investidura – a qual depende, também, de aprovação prévia em concurso público –, proibição de acumulação de outros cargos ou empregos, e possibilidade de limitação da remuneração ao “teto” do serviço público (art. 37, XI, CF/88). É também conhecido como regime do emprego público.

Empregados (ou servidores) temporários:

A sede constitucional está prevista no art. 37, IX, da CF/88, que trata da possibilidade de contratação de servidores por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Em âmbito federal, o dispositivo constitucional está regulamentado pela Lei 8.745/93, sendo certo que cada ente da federação pode legislar a respeito do tema, estabelecendo suas próprias hipóteses de contratação temporária, desde que observadas as condições básicas estabelecidas no próprio texto da Lei Maior.