Usucapião de Bem Público

USUCAPIÃO DE BEM PÚBLICO

Pareceristas: Mateus Emanuel Guilherme

EMENTA: Usucapião de bens públicos. Direito de propriedade. Interesse social. Função social da propriedade. Bem dominical. Princípio da proporcionalidade.

RELATÓRIO

O presente parecer busca demostrar o usucapião como instrumento de aquisição de propriedade para além do sentido meramente individual, no qual um indivíduo requere a posse sobre a propriedade de outro. Trata-se de um fenômeno mais amplo, e ainda pouco incipiente na doutrina e jurisprudência brasileira, em que é requerida a posse sobre um bem público, quando este não exerce sua função social, inserido em um contexto de inércia por parte do ente estatal. Neste sentido, embora seja vedado por prerrogativas constitucionais, é necessário olhar a questão sob outros ângulos, também constitucionais e axiológicos, conforme se fará a seguir.

FUNDAMENTAÇÃO

No âmago do artigo 5º da Constituição Federal, em seu inciso XXII, é garantido ao indivíduo o direito de propriedade como um direito fundamental, designado como garantia de liberdade e condição de acesso ao mínimo existencial individual. Para Carlos Roberto Gonçalves, o direito de propriedade é um poder jurídico proposto a um indivíduo para que possa usar, gozar, dispor e reivindicar um bem em sua plenitude, observados, entretanto, os limites estabelecidos na lei. (GONÇALVES, 2012, p. 229-230). Assim, destaca-se que o direito de propriedade, em conformidade com os requisitos legais, está intrinsecamente associado ao interesse social e a busca do bem comum.

Neste escopo, é essencial trazer à tona a questão do usucapião de bens públicos, fenômeno que é vedado por normas vigentes no ordenamento jurídico brasileiro. No entanto, como toda ciência, o direito evolui à guisa de tornar-se mais igualitário e socialmente justo. Nesse sentido, é fundamental repensar sobre como a usucapião de bens públicos, sobretudo dos dominicais, fundamentam-se de maneira meramente lícita sob o ponto de vista material, seja porque os bens públicos dominicais não exercem a função social da propriedade, seja porque uma proibição em sentido patrimonial não deveria se sobrepor a dignidade que deve ser garantida a todo cidadão.

Mormente, entende-se bem público como um bem pertencente a algum ente da administração estatal, podendo ser de uso comum, especial ou dominical, sendo este último o maior foco do presente trabalho. Bens dominicais pertencem ao Estado na qualidade de proprietário, mas não possuem qualquer destinação pública. Logo, sob tal viés, observa-se que os bens dominicais não cumprem a função social da propriedade – um dos requisitos exigidos pelo direito de propriedade, garantido no inciso XXIII, do artigo 5º, ao prever que “a propriedade atenderá a sua função social”. Este instituto, conforme Cristiano Chaves e Nelson Rosenvald, mantém relação de total complementariedade com o direito de propriedade em si, uma vez que regula o comportamento do proprietário, exigindo que ele atue na dimensão de realizar o interesse social. Logo, desde que se atine com a razão, nota-se que, por diversas vezes, os bens públicos, sobretudo dos dominicais, não cumprem uma função social, visto que não dão ensejo a uma destinação púbica de interesse comum. Na lógica de Cristina Fortini, a Constituição não isenta os bens públicos do dever de cumprir função social. Portanto, qualquer interpretação que se distancie do propósito da norma constitucional não encontra guarida. Aos bens públicos, com maior razão de ser, impõe-se o dever inexorável de atender à função social (FORTINI, 2004, p. 117).

Outro aspecto relevante ao se tratar da intempérie, encontra-se ao se iluminar a vertente sob a dialética principiológica de Robert Alexy. Nesse sentido, para melhor atender ao preceito da lei buscando o ideal social de justiça, o intérprete deve pautar-se na doutrina moderna em que se aplica diretamente princípios dotados de caráter normativo a situações concretas como forma de solucionar um impasse fático e jurídico, baseando-se no princípio da proporcionalidade. Nesse sentido, tem-se que de um lado, encontra-se a vedação constitucional de usucapião de bens públicos, cujo fundamento é elencado na supremacia do interesse público sobre o privado, e de outro, reside a aplicação de uma série de artefatos axiológicos, tais como garantia da função social da propriedade, fundamento constitucional da dignidade pessoa humana, direito de propriedade, direitos sociais de moradia, dentre outros. Cabe, portanto, a aplicação, na realidade fática do caso concreto, de tal princípio, de modo analisar que os elementos adequação, necessidade e proporcionalidade em sentindo estrito tendem muito mais intensamente à garantir o direito à propriedade, reconhecido como valioso nos dispositivos constitucionais, do que manter-se atrelado à uma lógica patrimonial dos bens públicos.

Deste modo, embora a jurisprudência majoritária estabeleça permanência da vedação do usucapião, parte dela vem caminhando gradativamente no sentido de garantir consonância com direito social da propriedade, uma vez que se o Estado se monstra inerte diante do uso de um de seus imóveis, não há ratio fundamentadora para não se admitir o usucapião. Cabe lembrar a decisão datada de 08 de maio de 2014, no qual o Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu pela usucapião de bem público na cidade de Antônio Dias, comarca de Coronel Fabriciano (processo nº 0112383-35.2010.8.13.0194). É uma decisão polêmica, pois o julgado afirma não se tratar de um bem público. É indiscutível, entretanto, que se trata de um bem do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais (DER/MG), uma autarquia estadual, sendo, portanto, de domínio público, tornando-se evidente o equívoco da interpretação do julgador.

Por fim, torna-se imperioso avaliar que a vedação de usucapião de imóvel público está inserida no § 3º, do art. 183, da CB/88. Ou seja, tal proibição está etiquetada em um dispositivo que