APS ECONOMIA

INTRODUÇÃO

O trabalho tem por finalidade a realização de uma análise dos fatos que ocorrem na economia do setor público, e que são de grande importância para o desenvolvimento de nosso país. O argumento central deste artigo é que o aumento e as difunções do setor público brasileiro resultam, em última instância, de falhas institucionais. Por sua vez, a expanção caótica do governo é uma das causas do atraso relativo do país (não convergência de renda) nas últimas três décadas. Sabendo que para o crescimento da economia se faz necessário uma boa aplicação nos bens públicos cabe-nos compreender todos os fatores que influenciam no mesmo, compreendendo assim, todas as ações do Estado para que isso aconteça satisfatoriamente.

1. O crescimento da participação do estado na atividade econômica

Ao final do século XIX e início do XX houve-se um intenso processo de formação de grandes monopólios, que passaram diminuir a oferta e a aumentar os preços. Ao longo do século XX, ficou evidente que o mercado não é capaz de garantir o bem-estar da sociedade, seja porque não consegue fornecer certos bens e serviços, seja porque o sistema de preços não possui a capacidade plena de autorregulação, seja porque provoca uma distribuição de renda injusta. Assim, o setor público intervém na economia, desempenhando quatro funções básicas: assegurar uma melhor alocação de recursos produtivos, melhorar a distribuição de renda, proporcionar a estabilidade econômica e promover o crescimento econômico.

A partir dos anos 20, com, aos altos níveis de desemprego nos países capitalistas, o Estado acrescentou às funções tradicionais de justiça e segurança, a de ofertante de bens públicos — eletricidade, saneamento, rodovias, ferrovias, portos etc. Em quase todos os países capitalistas, viu-se um grande aumento nos gastos públicos, um crescimento da participação do Estado na produção nacional e uma ampla gama de leis que buscavam a regulamentação da atividade econômica.

Razões que levaram a aumentar a participação do Estado na economia:

Crescimento da renda por capital: seu aumento gera um aumento da procura de bens e serviços públicos (lazer, educação superior, medicina etc.).

Desemprego: milhões de pessoas desempregadas

Mudanças tecnológicas: a invenção do motor de combustão significou uma maior necessidade de mais rodovias e infra-estrutura.

Mudanças populacionais: crescimento populacional conduza a aumentos nos gastos do Estado.

Efeitos da guerra: com a guerra cresce a participação do Estado na economia.

Fatores políticos e sociais: surgiram devido à formação de novos grupos sociais.

Mudanças da Previdência Social: antes era somente uma forma de aposentadoria depois tornou também uma distribuição de renda.

Por intermédio do exercício da função alocativa, o governo fornece bens e serviços que não podem ser fornecidos adequadamente pelo mercado, os chamados bens públicos, e intervém na oferta do setor privado, pela política fiscal. Por causa das falhas do mercado, uma série de bens e serviços deixaria de ser ofertada, não fosse a interferência do setor público

2. As funções econômicas do Estado

O mercado não consegue fornecer tudo que a população necessita (bens públicos); eis a necessária presença do Estado. (é a função alocativa). O sistema de preços, via de regra, não leva a uma justa distribuição de renda, daí a intervenção do Estado (função distributiva). Finalmente o sistema de preços não consegue se auto-regular e, por isso, o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a produção quanto o crescimento dos preços. A relevância do governo no desenvolvimento é devida à sua capacidade de incentivar direta e indiretamente a acumulação dos determinantes de crescimento econômico. A acumulação de capital físico, por exemplo, sofre influência dos gastos governamentais com formação bruta de capital fixo, tanto por parte do governo federal quanto dos estados e municípios.

2.1. Função Distributiva

A função distributiva permite que a distribuição de renda se aproxime daquela considerada justa pela sociedade. A renda de uma família é a soma das rendas do trabalho e da propriedade, sendo que a parte mais representativa da renda é a proveniente do trabalho. A distribuição das rendas do trabalho depende da produtividade da mão-de-obra e da utilização dos demais fatores de produção do mercado. A distribuição de renda que depende da produtividade de cada individuo no mercado de fatores, mas é influenciado pelas diferentes dotações iniciais de patrimônio. O governo é como um agente redistribuidor de renda, pois através da tributação, retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setores ou regiões), e os transfere para os segmentos menos favorecidos.

2.2. Função Alocativa

A primeira função baseia-se no fato de que uma alocação eficiente de recursos não pode ser auferida somente pelo mercado, onde o Estado entra via fornecimento de bens públicos. A função alocativa é o fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado.Sua principal característica é a impossibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo, uma vez delimitado o volume de produção.

O consumo de um bem é não rival (ou não satisfaz o princípio da exclusão) quando o consumo por um indivíduo não diminui a quantidade a ser consumida pelos demais indivíduos. Esse mecanismo de exclusão é gerado pelo sistema de preços, que seleciona os agentes que não consumirão o bem. Exemplificando temos a produção anual de 200 mil fogões e existem 300 mil indivíduos em condição de adquirir este produto, logo 100 mil pessoas serão excluídas, pelo sistema de preços, do consumo. Mas, no caso de bens públicos, o fato de um agente utilizar o serviço que é oferecido não significa reduzir a oferta para os demais agentes.

2.3. Função Estabilizadora

A função de estabilizadora tem como foco o controle da produção, do emprego, preços e equilíbrio do balanço de pagamentos, além do alcance de taxas apropriadas de crescimento econômico. A função estabilizadora do governo está relacionada é a alteração dos níveis do comportamento dos níveis de preços e emprego, pois o pleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira automática.

Alguns estudos da área de Finanças Públicas destacam uma quarta função do setor público: a Função de Crescimento Econômico, que fala sobre políticas que permitam aumentos na formação de capital.

3. Estrutura Tributária

A base tributária de competência federal tem maior elasticidade-renda que as receitas de estados e municípios, mas, com relação aos gastos, essas elasticidades são próximas, por influência da urbanização, industrialização e crescimento populacional, haja vista que a provisão de bens públicos, como educação básica, saúde, saneamento e transportes urbanos, constitui em grande medida, atribuições de estados e municípios

3.1. Princípios de Tributação

O Estado obtém recursos através da arrecadação tributária e assim ele repassa esses valores em forma de serviços sociais. Existem dois princípios fundamentais dentro da Teoria da Tributação: o princípio da neutralidade e o princípio da eqüidade.

3.1.1. Princípio da Neutralidade

O Princípio da Neutralidade estabelece que a tributação deve ser otimizada de forma a interferir o mínimo possível na alocação de recursos da economia, visto que quaisquer alterações nos preços relativos de bens e serviços provocadas por modificações da tributação poderiam causar uma redução do bem-estar (não pode causar uma ineficiência do sistema econômico). No primeiro caso as decisões sobre alocação de recursos se baseiam nos preços relativos determinados pelo mercado. A neutralidade dos tributos seria obtida quando eles não alterassem os preços relativos, minimizando sua interferência nas decisões econômicas dos agentes de mercado.

3.1.2. Princípio da Equidade

O Princípio da Equidade é complementar ao Princípio da Neutralidade, e tem por objetivo a garantia de uma distribuição equitativa do ônus tributário pelos indivíduos (justiça fiscal), podendo ser dividido em duas linhas de ação: na primeira, o ônus tributário deveria ser repartido entre os indivíduos de acordo com o benefício que cada um recebe em relação aos bens e serviços prestados pelo governo (princípio do benefício); e, na segunda, a repartição tributária deveria ser baseada na capacidade individual de contribuição (princípio da capacidade contributiva). Já no princípio da equidade, um imposto, tem que ser neutro e equânime, na distribuição de seu ônus de maneira justa entre os indivíduos, podendo ser avaliada com outros dois princípios: principio do beneficio e o principio da capacidade de pagamento.

3.1.3. O Princípio do Beneficio

O Princípio do Beneficio estabelece que cada indivíduo deve ser tributado de forma proporcional ao benefício que recebe do governo. Entretanto, há uma grande dificuldade em se identificar o quantum de benefícios que são usufruídos por cada indivíduo, prejudicando, conseqüentemente, a utilização deste princípio. Um tributo justo é aquele em que cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente relacionado com os benefícios que dele recebe. Exemplos: transportes e energia.

3.1.4. Princípio da Capacidade de Pagamento

Capacidade Contributiva determina que cada indivíduo deva ser tributado de acordo com a sua capacidade econômica. Os agentes (famílias, firmas) deveriam contribuir com impostos de acordo com sua capacidade de pagamento, ex: imposto de renda. Em relação à renda, verifica-se que quanto maior renda maior será o valor destinado ao pagamento de tributos (baseado na renda) e menor ônus tributário suportado (baseado na Teoria da Utilidade). Por outro lado, quanto menor a renda, menor será o valor da renda destinada ao pagamento de tributos e maior será o ônus tributário suportado pelo indivíduo.

3.2. Os Tributos e sua Classificação

Os tributos são constituídos por impostos, taxas e contribuição de melhoria. As taxas são cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. A contribuição de melhoria é cobrada quando uma determinada obra pública aumenta o valor patrimonial dos bens imóveis localizados em sua vizinhança. Os impostos podem ser: diretos ou indireto, regressivos, proporcionais ou neutros e progressivos.

Os impostos diretos

Imposto sobre a riqueza (patrimônio): A base tributária constitui-se no estoque acumulado de riqueza do indivíduo, o seu patrimônio.

Imposto sobre a renda: é calculado sobre os fluxos mensais, ocorrendo um ajuste sobre os valores anuais de rendimento.

Os impostos indiretos

Imposto sobre vendas de mercadorias e serviços: a base tributária é o valor da compra e venda de mercadorias e serviços. Nem sempre quem recolhe este tributo é a pessoa (física ou jurídica) que arca com o ônus do imposto, pois ele pode ser transferido ao consumidor através do aumento do preço do produto.

O imposto sobre vendas e mercadorias pode ser

Imposto ad valorem: imposto indireto, com alíquota (percentual) fixada e com valor (em $) que varia conforme o preço da mercadoria.

Imposto específico: imposto indireto, com valor (em $) fixado, independente do preço da mercadoria.

Impostos regressivos

Aumento na contribuição é menor que o incremento ocorrido na renda.

Impostos proporcionais ou neutros

São aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente igual ao ocorrido na renda.

Impostos progressivos

Ocorrem quando o aumento na contribuição é proporcionalmente maior que o aumento ocorrido na renda. Exemplo: Imposto de Renda da Pessoa Física e da Pessoa Jurídica.

3.3. Efeitos sobre a atividade econômica

A estrutura de alíquotas é um dos fatores que determina o impacto dos tributos sobre os preços e o nível da atividade econômica. Um imposto proporcional sobre a renda seria neutro do ponto de vista do controle da demanda agregada, pois a renda total, a renda disponível (renda total menos impostos) e os gastos em consumo cresceriam às mesmas taxas. Um imposto progressivo exerce um controle quase que automático sobre a demanda, sendo que em um cenário inflacionário, a receita fiscal cresceria de maneira mais rápida que a renda nominal, freando assim os gastos de consumo. Por outro lado, na recessão, o contribuinte que tivesse sua renda diminuída cairia de alíquota e seria beneficiado por uma redução da carga tributária.

A Curva de Lafer é relacionada com o total da arrecadação tributária e a taxa de impostos. Quando a alíquota é relativamente baixa, estabelece-se uma relação direta entre ela e a arrecadação. Outro efeito sobre as receitas públicas, conhecido como Efeito Olivera-Tanzí, ocorre em períodos de aceleração inflacionária.

4. Déficit público: diferentes conceitos e formas de financiamento

Quando a arrecadação supera o total dos gastos, temos superávit; quando os gastos superam o montante da arrecadação, temos o déficit público.

4.1. Conceitos de déficit público

Déficit Nominal ou Total: é o fluxo líquido de novos financiamentos, obtidos ao longo de um ano pelo setor público não-financeiro nas suas várias esferas: União, governos estaduais e municipais, firmas estatais e Previdência Social.

Déficit Primário ou Fiscal: medido pelo déficit total, excluindo a correção monetária e cambial e os juros reais da dívida contraída anteriormente.

Déficit Operacional: medido pelo déficit primário, acrescido dos juros reais da dívida passada.

Déficit de Caixa, omissão das parcelas do financiamento do setor público externo e do resto do sistema bancário, e também como fornecedores e empreiteiros.

4.2. Financiamento do déficit

Quando o governo enfrenta uma situação de déficit, além das medidas tradicionais de política fiscal (aumento de impostos ou corte de gastos), surge o problema de como deverá o mesmo ser financiado pelo governo. Este poderá financiá-lo através de recursos extra fiscais e, nesse caso, duas são as principais fontes de recursos: emitir moeda: o Tesouro Nacional (União) pede emprestado ao Banco Central (Bacen) e vender títulos da dívida pública ao setor privado (interno e externo). Na primeira possibilidade gera-se o imposto inflacionário, mas que não aumenta o endividamento público junto ao setor privado. Na segunda, o governo troca títulos (ativo financeiro não-monetário) por moeda que já está em circulação, o que, a princípio, não traria qualquer pressão inflacionária. Mas esse tipo de financiamento provoca uma elevação da dívida pública e o governo.

5. Aspectos Institucionais do Orçamento Público. Princípios Orçamentários.

Estes princípios constituem-se em características específicas que as leis orçamentárias têm e que as tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo governo. Em conseqüência, o orçamento deve atendê-los, proporcionando, assim, uma maior facilidade no controle de sua execução. Estes princípios devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento.

Princípio da unidade

A concepção tradicional do princípio da unidade significava que todas as receitas e despesas do Estado deviam estar reunidas em um único documento, permitindo a sua apreciação em conjunto. Adotando-se esse princípio evita as dissimilações econômicas e as manobras que visam à ocultação de despesas em contas especiais. Esse princípio visa-se eliminar a existência de orçamentos paralelos.

Princípio da universalidade

Este princípio significa que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária, sem compensações ou deduções.

Princípio da anualidade

O princípio significa que o orçamento deve ser elaborado para um período determinado, que, na maioria dos Estados, corresponde ao prazo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro.

Princípio da Discrimição ou especialização

As receitas e despesas devem ser discriminadas no orçamento.

Princípio da não-vinculação da receita

A receita não pode estar vinculada aos gastos.

Princípio da exclusividade

A exclusividade significa que não pode o texto da lei orçamentária estabelecer instituição de tributo, por exemplo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa.

Princípio do equilíbrio

Pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para a defesa desse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente.

5.1. Orçamento público no Brasil

No Brasil, a elaboração do orçamento segue os passos determinados pela Constituição Federal de 1988. O Executivo, por meio de lei, estabelece:

I — o plano plurianual: planejado com características orçamentárias e de duração de quatro anos, cuja vigência se estende até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, objetivando garantir a continuidade dos planos e programas instituídos pelo governo anterior.

II — as diretrizes orçamentárias: compreende o conjunto de metas e prioridades da administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributaria e estabelecendo a política de aplicação de agências financeiras oficiais de fomento.

III — os orçamentos anuais: é o orçamento propriamente dito, é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. A lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal; o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social, já abordados anteriormente.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e multas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e as prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências oficiais de fomento.

Conclusão

Pode-se constatar que a participação do Estado em atividades econômicas depende de sua capacidade de investimento, mas deve se aplicar principalmente na suplementação da infra-estrutura indispensável aos interesses sociais, delegando as atividades lucrativas para a execução por terceiros, sob sua regulamentação e controle.

Quando se falar em economia do Estado (setor público), dois aspectos devem ser considerados: é inadmissível que o governo continue com suas estruturas de controle fiscal ineficientes; administrar melhor seus mecanismos e controle, diminuindo o elevado grau de sonegação de impostos do país, o que certamente aumentaria a arrecadação tributária e tornaria menos injusto o sistema de contribuição, visto que os detentores de riqueza correriam maiores riscos ao sonegarem. É também, necessário se buscar um equacionamento para a questão da dívida pública. É impossível que o governo continue gastando mais recursos com encargos da dívida do que com o pessoal. No entanto, não deve esquecer que entre estes gastos está o que o governo gasta com a sociedade, incluindo serviços básicos, como, saúde, educação, segurança, etc., cujos custos encontram-se embutidos nesta categoria.

Referencia Bibliográfica

FUNDAMENTOS DE ECONOMIA. VASCONCELLOS, Marco Antônio S. de. Saraiva e GARCIA, Emanuel E.