Análise De Políticas Públicas: Conceitos Básicos

Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos

Maria das Graças Rua

Este texto se destina àqueles que não são especialistas em políticas públicas

e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias úteis à análise de políticas

públicas (1

).

I

As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação

social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados

(idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc),

como também possuem idéias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham

papéis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em

sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de

valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve

ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a

coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais

é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.

Resta, então, a política. Esta envolve coerção - principalmente como

possibilidade - mas que não se limita a ela. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma

definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de

conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível

delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de

procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à

resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, resultantes da

atividades política (politics) : compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à

alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública

e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e

requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões

tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de

alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando -

1

As idéias compiladas não são de minha autoria, mas reúnem as contribuições de diversos autores

clássicos na área de políticas públicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o

assunto. Todos esses autores estão referidos na bibliografia dos cursos que ofereço sobre políticas

públicas.

2

em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios

disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda

decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na

emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de

uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas

públicas.

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são

‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo

tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo” . Isto

significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações

revestidas da autoridade soberana do poder público.

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a

linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs

originários do meio ambiente e, freqüentemente, de withinputs (demandas originadas no

interior do próprio sistema político).

Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar

demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e

serviços, como saúde, educação, estradas,