APOSTILA DE DIREITO TRIBUTARIO

Aula 01 – CONCEITUAÇÃO TEÓRICA

1. CIÊNCIA DAS FINANÇAS

Etimologicamente, a palavra Estado, que deriva do latim status, significa:

• Estado – condição;

• Instituição a quem cabe manter a organização política de um povo e assegurar o bem comum, por intermédio, inclusive, do monopólio da coerção e da jurisdição sobre o respectivo território;

• Pessoa jurídica de Direito Público, detentor da supremacia na ordem interna e de independência na ordem internacional.

Dentre os vários conceitos de Estado, destacam-se:

“O Estado consiste numa associação humana, vivendo sob um governo capaz de assegurar a ordem numa área territorial, e para tanto se utiliza de um poder originário.” (Prof. Nelson de Souza Sampaio).

“A pessoa jurídica soberana, constituída de um povo organizado sobre um território, sob o comando de um poder supremo, para fins de defesa, ordem, bem estar e progresso social.” (GROPALLI, citado por Luiz Celso de Barros).

Em síntese, Estado é uma pessoa jurídica idealizada pelos homens, precipuamente, para manter a ordem e a segurança, exercendo uma jurisdição universal nos seus limites territoriais, utilizando-se do Direito, respaldado pela força conferida pelo povo, sendo reconhecido interna e externamente como autoridade soberana, sendo, enfim, o produtor do Direito, o sujeito de Direito, objeto de Direito, embora não seja o Direito.

Elementos: um território, o povo e o governo soberano.

a)-O VOCÁBULO “FINANÇAS” E O SEU SIGNIFICADO.

FINANCIA:

• do latim medieval, indicando diferentes meios necessários para a realização das despesas públicas e a consecução dos fins do Estado.

FENIRE:

• verbo latino do qual surgiu o verbo FINARE e o termo FINATIO que, entretanto, teve seu significado mudado através dos tempos.

Na idade média (em um primeiro período), designava uma decisão judicial, depois uma multa fixada em juízo, e finalmente o pagamento de prestações em geral.

Posteriormente (em um segundo período), identificavam-se os negócios financeiros com os negócios monetários em geral, e, ao mesmo tempo, dava-se a palavra FINANZ o significado deprimente de intriga, usura e fraude.

Finalmente (em um terceiro período), a palavra FINANÇAS passou a ser empregada unicamente com relação aos recursos e despesas do Estado.

Alguns autores preferem simplesmente o substantivo FINANÇA, ou FINANÇAS sem adicionar o adjetivo PÚBLICA ou PÚBLICAS, por considerá-lo suficiente, já que entende que o termo citado indica

“o conjunto dos meios necessários de riqueza de que se serve o Estado para consecução de seus fins”.

Entretanto, outros entendem que a expressão FINANÇAS é insuficiente para compreender a atividade financeira do Estado, pelo que deve vir acompanhada do adjetivo pública.

B)-CIÊNCIA DAS FINANÇAS - DEFINIÇÃO:

• A disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessários ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos resultantes dessa atividade governamental” (ALIOMAR BALEEIRO).

• É a ciência que estuda as leis que regulam a despesa, a receita o orçamento e o crédito público. (ALBERTO DEODATO).

• a disciplina que estuda os princípios que interpretam e regulam a atividade financeira, mediante a qual o Estado e outras entidades públicas, buscam os recursos necessários à satisfação das necessidades públicas.”(EMANUELE MORSERLLI).

C)-EVOLUÇÃO DO CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.

1)-PERÍODO CLÁSSICO:

“L’Etat Gendarme” - princípio do não intervencionismo - baseado que as leis financeiras eram imutáveis - os desajustes econômicos se recomporiam por si só.

Leis Financeiras (duplo aspecto)

Jurídico: disposições baixadas sobre a matéria pelo Poder Legislativo.

Econômico: são aquelas que a técnica econômica constatou pela observação prolongada das causas e dos efeitos de determinadas situações de fato.

2)-O ESTADO LIBERAL:

Teve sua concepção surgida de dupla influência:

de um lado: individualismo filosófico e político do século XVIII e a revolução francesa, que considerava como um dos objetivos essenciais do regime estatal a proteção de certos direitos individuais contra abusos de autoridades.

de outro: o liberalismo econômico dos fisiocratas e de Adam Smith, segundo o qual a intervenção da coletividade não deveria falsear o jogo das leis econômicas, benfazejas por si só, pois que esta coletividade era imprópria para exercer as funções de ordem econômica.

ADAM SMITH - 1776 - A RIQUEZA DAS NAÇÕES - alicerce sobre o qual se fundou toda uma escola de economistas clássicos.

FISIOCRACIA: governo da natureza.

MÃO INVISÍVEL - SMITH - mantém o interesse privado e o interesse social em harmonia.

Assim, o liberalismo entendia que tudo era do indivíduo e para o indivíduo. Em razão do princípio do não intervencionismo, o Estado se limitava a desempenhar o mínimo possível de atividades, como as pertinentes a justiça, política, diplomacia, defesa interna e externa, cuja atribuição não podia cometer a iniciativa privada.

LAISSEZ FAIRE: deixar a economia entregue a si mesma; o Estado deveria seguir a política da não intervenção.

LEI DE SAY - JEAN BAPTISTE SAY (1767-1832) - a direção geral do argumento de SAY conduziu-o a conclusão de que a produção é que cria mercados para os produtos” ou como hoje se costuma enunciar a sua lei: “a oferta cria sua própria procura”.

3)- O ESTADO INTERVENCIONISTA:

Passou a intervir, em conseqüência, principalmente das grandes oscilações por que passavam as economias, fazendo que fossem de períodos de grande euforia para períodos de depressão e vice-versa. Crises de desemprego em larga escala das etapas de depressão, provocando grandes tensões sociais. Dos efeitos mais intensos das descobertas científicas e de suas aplicações, dos efeitos originados na revolução industrial como o surgimento de empresas fabris de grande porte.

Ao “L ‘Etat Gendarme” dos liberais, seguiu-se o “Welfare State” encarregado de assegurar o bem estar dos cidadãos.

Assim, a grande característica das finanças dos dias de hoje é o caráter intervencionista do Estado através da utilização de tributos. O Estado deixou de tributar de forma igual para, ao contrário, levar em conta, na imposição da carga tributária a capacidade econômica de cada um.

FORMAS DE INTERVENCIONISMO FISCAL:

a)-Intervenção por aumento ou diminuição da carga tributária global;

b)-intervenção mediante discriminação; (tributação aduaneira, diferenciação de alíquotas em função da essencialidade dos produtos)

c)-intervencionismo por amputação; (imposto s/rendas e heranças elevadas).

d)-intervencionismo por redistribuição; (previdência social).

2. TEORIAS SOBRE O FENÔMENO FINANCEIRO

O fim último do Estado é na realização do bem comum, e este precisa de recursos. Assim, quanto maior forem as necessidades públicas maior será a atividade financeira.

Segundo Aliomar Baleeiro:

“A atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação o Estado assumiu.”

Algumas teorias tentam explicar a Atividade financeira do Estado.

a)- TEORIA DA TROCA (BASTIAT E NASSAU JUNIOR)

Os autores desta teoria sustentam que o fenômeno financeiro é um fato de troca entre os indivíduos que pagam o tributo e as comunidades políticas que efetuam o serviço. Se estabelecem relações de troca, nas quais os impostos constituem o preço a que os serviços correspondem. O imposto nada mais é que o preço do serviço público executado.

REFUTAÇÃO: para refutação de tal teoria, observa-se que a condição principal à troca econômica é a liberdade de contrato. Aí ela não existe, porque o tributo é imposto, logo, não é troca.

b)- TEORIA DO CONSUMO OU IMPRODUTIVA (ADAM SMITH E JEAN B. SAY)

O Estado como outras comunidades políticas, gasta em lugar dos indivíduos, uma parte das riquezas por estes produzidas. O Estado, quando organiza e faz funcionar os serviços públicos, não cria riqueza, não produz, consome.

REFUTAÇÃO: produzir é criar utilidade; quando o Estado para cria utilidade, cria bens. Os legisladores, os juizes, os administradores, os engenheiros, os professores, são produtores econômicos como os agricultores.

c)- TEORIA DA PRODUÇÃO (RAUL, STEIN, DIETZEL, STORCH, WAGNER).

As finanças consistem em um complexo de meios pecuniários destinados ao exercício de indústria especial, em uma transformação útil de riquezas materiais em bens imateriais de segurança, de poder, de civilização. Para estes autores como se vê, as despesas são sempre produtivas ou reprodutivas como chama Liszt. O imposto empregado na execução dos serviços públicos volta à coletividade com o efeito de aumentar a soma dos bens disponíveis ou de acrescer a eficácia dos meios privados de produção.

d)- TEORIA COOPERATIVISTA (VITTI DI MARCO)

Compara o Estado moderno a uma grande indústria, exercida de forma cooperativista para a produção de bens públicos, cedidos a preço de custo, aos consumidores, que são a coletividade. Gaston Jèze, afinal, acha que os fenômenos financeiros são fatos de repartição dos encargos entre os indivíduos.

e)- TEORIA DA LUTA DE CLASSES (Defendida pelos socialistas: ACHILE LORIA, PARETO E CONIGLIANI))

Diz que, dada a constituição social de classes contrapostas o sistema financeiro se constrói, efetivamente de modo a corresponder aos interesses das classes economicamente dominantes.

f)- TEORIA SOCIAL DAS CIÊNCIAS DAS FINANÇAS (TEORIA DAS NECESSIDADES) (SELIGMAN).

Seligman, fazendo um estudo sobre a teoria social da ciência das finanças classificou as necessidades em individuais e coletivas.

Individuais: são particulares, recíprocas e comuns. Apareceu quando o indivíduo transformou o bem livre em bem econômico, levando a boca, sem auxilio de quem quer que fosse o alimento natural. Depois veio a necessidade da troca. Deu-se a outrem um bem que este não possuía e obteve dele o que precisava. Trocou-se bens, supriram-se mutuamente.

Afinal, o homem desejou qualquer coisa que vários homens queriam também. Essa coisa não poderia ser adquirida por um só. Em colaboração, satisfizeram a necessidade comum.

Coletivas: Todas essas manifestações de atividade, então isoladas e individuais começaram a ser supridas pelos grupos, definidos por Seligman como “a expressão da maneira pela qual as necessidades individuais, são transformadas em necessidades comuns”. ou como “a aplicação do método segundo o qual a satisfação do indivíduo não se tornaria possível sem a satisfação dos outros que se unem a ele”.

Mas os grupos que agem para satisfazer as necessidades comuns podem ser privados ou públicos.

Privados: entre os privados está o grupo com outra pessoa para a mais rudimentar necessidade, a sexual, satisfeita pelo casamento. Outros grupos privados, que se organizam com várias outras pessoas, provêem as necessidades sociais, recreativas, profissionais, comerciais, políticas e religiosas. Esses grupos privados denominam-se, respectivamente; clubes, orquestras, corporações, associações, partidos, igrejas.

Públicos: São características destes grupos: a provisão de necessidades fundamentais, a universalidade, e a coerção. Além disso há entre os grupos (privados e públicos), as diferenças de grau. Nos grupos públicos há ausência de reciprocidade, indivisibilidade e incomensurabilidade.

Necessidades fundamentais: são inegavelmente as de proteção a vida, a liberdade, a propriedade. Diante delas desaparecem as que são providas pelos grupos privados.

Universalidade: enquanto o grupo privado abrange o outro (casamento) ou vários indivíduos, milhares, ou milhões, o grupo público abrange a totalidade num território geográfico determinado.

Coerção: o indivíduo entra num grupo privado por sua livre e espontânea vontade, num grupo público obrigatoriamente, a essa característica Seligman chama melhor de indissolubilidade.

Ausência de reciprocidade: O fim do grupo público é prover as necessidades fundamentais. Essas são satisfeitas sem reciprocidade. As vantagens que o indivíduo tira do exército, da polícia, dos tribunais lhe advêm incidentemente como membro do grupo público.

Indivisibilidade: impossível será o indivíduo atribuir a si uma vantagem determinada, contemplando um navio de guerra ou ouvindo uma sentença de um juiz.

Incomensurabilidade: as necessidades satisfeitas pelo grupo público não podem ser pesadas nem medidas.

Na verdade, as necessidades públicas são supridas por meio dos serviços públicos, que consistem numa gama de atividades estatais complexas e diversificadas.

Celso Bandeira de Mello, esclarece que serviço público significa:

“Prestação de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem faça as suas vezes, sob o regime de direito público.”

Assim toda a atividade pública ou privada regulada pelo poder público, e realizada com o escopo de atender as necessidades coletivas, denomina-se serviço público, estando elencados na Constituição Federal de 1988, em seus artigos 21 e 23.

Aula 02 - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Conceito

Entende-se por atividade financeira do Estado o conjunto de atos voltados para a obtenção, gestão e aplicação de recursos pecuniários nos fins perseguidos pelo Poder Público, entre outros: manutenção da ordem, solução de litígios, prestação de serviços públicos, fiscalização de atividades e realização de ações sociais nos campos da saúde e educação.

Conteúdo monetário e caráter instrumental

Entre as várias características da atividade financeira do Estado destacamos duas: o conteúdo monetário e o caráter instrumental.

Com efeito, a atividade financeira do Estado envolve recursos monetários, movimenta ou manipula dinheiro. Não interessa ao Poder Público, ao menos neste campo, obter, gerir e aplicar bens de uma forma geral, ou mesmo, prestação de serviços.

A atividade financeira, por outro lado, não está incluída entre os fins do Estado.

Trata-se de atividade-meio, de instrumento ou ponte para o cumprimento dos objetivos públicos. Afinal, sem dinheiro, sem recursos financeiros, não seria possível movimentar a máquina administrativa em direção ao atendimento das necessidades públicas.

Tributação

A sociedade humana contemporânea exige de todos os seus partícipes a realização de atividade financeira, vale dizer, o manuseio de recursos pecuniários. O fluxo de ingressos e dispêndios, aspectos capitais do fenômeno financeiro, são traços comuns aos vários componentes das sociedades organizadas.

Tal situação decorre da utilização da moeda como viabilizador das relações interpessoais de conteúdo econômico, como medida de valor e, portanto, instrumento de troca por excelência.

Só o Estado, entretanto, dentre os entes participantes da comunhão social, pode, nos marcos da legalidade, exigir recursos de terceiros para financiar sua existência e a consecução de seus objetivos.

Os demais entes - pessoas físicas e jurídicas - somente podem obter recursos financeiros lícitos de terceiros por intermédio de obrigações, onde a marca essencial é a participação voluntária destes terceiros, ao menos no momento da adesão ao vínculo obrigacional formado entre as partes.

Esta atividade, tipicamente estatal, de compulsoriamente transferir parte do patrimônio particular para os domínios públicos denomina-se, em suas múltiplas facetas, de tributação.

Justamente por constituir, do ponto de vista ontológico, exceção ao direito de propriedade e ao direito de livremente se obrigar, a imposição tributária encontra minudente disciplina legal.

Toda atividade estatal de exigência e arrecadação dos tributos deve ser pautada estritamente na lei. Trata-se de garantia do contribuinte contra os excessos e desvios do Fisco.

No mundo moderno, as receitas decorrentes da tributação representam a maioria esmagadora dos ingressos ou entradas nos cofres públicos, ressalvados casos particulares e situações transitórias.

1. A DESPESA PÚBLICA

a)- Conceito e elementos: O Estado cuida primeiro de conhecer as necessidades públicas ditadas pelos reclamos da comunidade, é, por isso, que a despesa precede, em termos de programação a receita, ao contrário do particular que procura regular suas despesas em face das suas receitas.

Assim, segundo Aliomar Baleeiro, a despesa pública é:

“A aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de um fim a cargo do governo”.

No período clássico, em razão da prevalência da Escola Liberal, o Estado procurava comprimir as despesas aos seus menores limites. As despesas visavam, assim, apenas cobrir os gastos essenciais do governo.

Na concepção moderna, o Estado funciona como um órgão redistribuidor de riqueza, concorrendo com a iniciativa privada.

b)- elementos constitutivos: são os seguintes:

-de natureza econômica: o dispêndio incidente em um gasto para os cofres do Estado e em consumo para os beneficiários;

-de natureza jurídica: consistente na autorização legal dada pelo poder competente para a efetivação da despesa;

-de natureza política: correspondente a finalidade da satisfação de uma necessidade pública pelo Estado, o que é feito pelo processo do serviço público, como medida de sua política financeira.

c)- Forma de Execução: Hoje prevalece a regra da execução da despesa pública em espécie, mas, nem sempre foi assim.

-Antigamente, o Estado não remunerava a execução do serviço público, que era feito gratuitamente mediante requisição.

-Depois, entretanto, houve uma pequena evolução, o Estado, apesar de continuar a não remunerar, passou, em contrapartida a conceder honrarias, títulos honoríficos, prerrogativas e privilégios especiais.

-No Brasil colonial, se adjudicava em hasta pública a receita em pagamento do serviço, no que se substituía o Estado na arrecadação de determinado produto de arrecadação tributária.

Atualmente, só excepcionalmente é gratuita a prestação de serviço público, como são os casos dos jurados dos tribunais de júri, dos serviços eleitorais, membros dos conselhos penitenciários, etc.

d)- Efeitos Econômicos: Duas situações podem ocorrer:

1º) Estando os fatores produtivos ocupados em sua totalidade (pleno emprego), o efeito da despesa pública será provavelmente inflacionário (sendo escassa a mão de obra elevam-se os salários, gerando inflação de custos).

2º) No caso em que os fatores de produção não atingiram o máximo, o aumento da despesa pública faz crescer a renda nacional, pois há maior demanda de trabalho e maior número de pessoas que recebem salário e a produção aumenta.

E)- Crescimento progressivo: Costuma-se dividir as causas do crescimento progressivo das despesas públicas em causas aparentes e causas reais.

1º) CAUSAS APARENTES:

Variação no Valor da Moeda: em decorrência da inflação que determina a perda do poder aquisitivo, e fazem com que as cifras cresçam assustadoramente, no transcorrer do tempo,

Evolução das regras de contabilidade pública: substituindo-se o sistema de contabilização de receitas líquidas pelo de contabilização de receitas brutas, com a inclusão de todas as despesas do Estado.

Anexação de territórios: feitas por um Estado acarretam sem sombra de dúvidas, um aumento numérico de despesas pública ilusório, ocorre igualmente um incremento da receita.

Aumento da população: vegetativamente, ou por entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pública, em compensação, ocorrerá o mesmo, haverá também aumento na receita pública.

2º) CAUSAS REAIS:

O incremento da capacidade econômica: faz com que se gaste mais em serviços públicos.

Melhoria do nível político: moral e cultural, levam o indivíduo a exigir mais em serviços públicos do Estado, como conseqüência do progresso e da democratização.

Vícios e erros governamentais: decorrentes das medidas demagógicas e do padrão técnico moral do pessoal administrativo (Baleeiro).

D)- CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA;

Critérios: Orçamentarios : despesas correntes

despesas de capital

Quanto a duração: ordinária

extraordinária

Quanto a forma: in natura

pecuniária.

E)- PRINCÍPIO DA LEGALIDADE:

A despesa pública só pode ser realizada mediante prévia autorização legal, conforme prescrevem os artigos 165 a 169 da CF. Tal regra aplica-se inclusive as despesas, que são objeto de créditos adicionais e visam atenuar necessidades novas, não previstas (créditos especiais) ou insuficientemente previstas no orçamento (créditos suplementares).

Caso o Poder Executivo pudesse aumentar livremente as despesas, a votação do orçamento pelo Poder Legislativo não passaria de uma formalidade ilusória.

Entretanto a exigência da prévia autorização legal não se aplica as denominadas despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, subversão interna e guerra externa, cabendo ao Poder Legislativo, nestes casos, ratificá-las.

A não observância do referido princípio sujeitará o Presidente da República, Ministros de Estado, Governadores, Secretários e Prefeitos à prática de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, inc. VI, da CF, ficando sujeitos a pena da perda do cargo e inabilitação até cinco anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da responsabilidade penal cabível.

Os atos pertinentes a despesa pública, cuja inobservância acarretará as sanções acima, são os seguintes:

- exceder, ou transportar, sem autorização legal, as verbas dos orçamentos;

- realizar estornos de verbas;

- infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo de lei orçamentaria;

- ordenar despesas não autorizadas por lei, ou sem observância das prescrições legais relativas as mesmas.

- abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais.

É bom salientar que, para ser considerada legal, toda despesa pública é realizada por ato administrativo.

São requisitos do ato administrativo, a saber:

Competência: por esse requisito há que se analisar se o ato praticado o foi por pessoa com competência legal para tal.

Finalidade: deve-se observar se a despesa atende ao fim na área que especifica.

Forma: se o ato atendeu as formalidades exigíveis em lei.

Motivo: deve-se observar se o ato relativo ao dispêndio atendeu a uma necessidade pública, e não em atendimento a caprichos e desejos de governantes.

Objeto: é a meta alcançada, a consecução do fim desejado (que deve corresponder ao objeto da licitação).

PRINCÍPIOS LEGAIS APLICÁVEIS

As despesas públicas são regidas por uma série de princípios legais, que se encontram expressos ou implícitos na Constituição Federal, na lei n. 4.320/64, nas Constituições Estaduais, Leis Orgânicas e mais recentemente na Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.

Previsão Orçamentária: toda despesa pública só poderá ser realizada, mesmo iniciado o seu curso se houver previsão orçamentária.

Vinculação das despesas com educação: este princípio vincula a aplicação de determinados percentuais dos valores arrecadados, mais aqueles obtidos das transferências correntes (FPM, FPE) em educação (União 18%, Estados, DF e Municípios 25%).

Exigência de Licitação: toda despesa pública, salvo a exceções expressamente autorizadas em lei, deve passar pelo procedimento licitatório, conforme dispõe o art. 37, XXI, da CF 88, c/c art. 22, XXVII, e, em especial as disposições da Lei 8.666/93 (concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão).

Limitação da despesa com pessoal: com o advento da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, a denominada LRF, arts. 18 a 23, define a despesa total com pessoal ativo e inativo, deve obedecer a determinados limites (União 50%, Estados 60%, Municípios 60%), salientando-se que os serviços de terceirização de mão-de-obra, referente a substituição de servidores e demais funcionários públicos serão contabilizados como outras despesas de pessoal.

Vedação de despesa sem prévio empenho: o art. 60 da Lei 4320/66, proíbe que se realize despesa pública sem prévio empenho.

Vedação de despesas que excedam o orçamento: por força do art. 167, inc. II, é vedado a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

Abertura de crédito extraordinário: a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender as despesas urgentes e imprevisíveis, decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção interna, conforme previsão dos arts. 167, § 3o. da CF 88, e 41 da Lei 4.320/64.

Vedação de despesas não autorizadas: toda despesa pública para ser realizada há que estar prevista na LOA- Lei Orçamentária Anual. Efetuar despesa sem autorização do Poder Legislativo constitui não só ilegalidade como também um ato de improbidade administrativa.

Precatórios – pagamento em ordem cronológica: em conformidade com o art. 100, da CF c/c o art. 67, da Lei 4320/64, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, oriundos de sentenças judiciais, correrão por ordem cronológica da apresentação dos precatórios, que serão incluídos na LOA, com exceção dos créditos de natureza trabalhista.

Não afetação ou não vinculação: princípio previsto no art. 167, IV, da CF 88, que consiste na vedação de se vincular receita de impostos, a órgãos, fundo, ou outra despesa, de qualquer natureza.

2. A RECEITA PÚBLICA

Denomina-se qualquer entrada de dinheiro aos cofres públicos de entrada ou ingresso, mas, reserva-se a denominação receita pública, ao ingresso que se faça de modo permanente ao patrimônio estatal e que não esteja sujeito a condição devolutiva ou correspondente baixa patrimonial.

Assim, o ingresso, ou entrada, é o gênero do qual a receita pública é a espécie.

Entrada pública ou ingresso público:

O percebimento pelo Estado de qualquer importância, seja qual for o seu título ou natureza, como produto de caução, depósito, empréstimo, venda de um bem, fiança, eis que são simples movimentação de fundos, não se incorporando permanentemente ao patrimônio público, pois o Estado fica obrigado a restituí-lo.

Receita Pública:

Somente pode ser considerada a entrada em dinheiro não sujeita a condições devolutivas ou baixa patrimonial correspondente, eis que se incorpora permanentemente ao patrimônio público, como elemento novo ao qual passa a pertencer, afim de que o Estado possa aplicá-la no cumprimento de suas finalidades.

Concluindo, é de se dizer que toda receita pública é entrada ou ingresso, mas nem todo ingresso ou entrada pode ser considerada receita pública.

CONCEITO:

Em sua origem. o vocábulo receita, deriva do latim recepta significando receber.

“A entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.” (ALIOMAR BALEEIRO)

EVOLUÇÃO HISTÓRICA: - fases

a)-Parasitária: no mundo antigo, era obtida por extorsão, pilhagem, saque, exploração do povo inimigo vencido.

b)-dominial: período em que a receita pública era obtida pelo Estado através da exploração de bens de seu patrimônio, como imóveis, indústrias, etc. Características do período medieval, quando os recursos auferidos eram baseados na idéia do domínio do senhor feudal, e no início da idade média a rendas decorrentes do domínio real.

c)-regaliana: correspondente a cobrança decorrente da exploração de direitos regalianos ou privilégio reconhecidos aos reis e aos príncipes, de explorar diretamente determinados serviços ou conceder esse direito a terceiros mediante o pagamento no Estado de uma determinada contribuição (regalias), como por exemplo o pedágio (passagem nas estradas reais).

d)-tributária: quando o estado passa a usar o tributo também com a finalidade extrafiscal, objetivando, primordialmente, através da sua instituição, resolver determinado problema no campo econômico, social e até mesmo político.

e)-social: nesta fase, o Estado passa a usar a extrafiscalidade tributária, com a finalidade de resolver problemas sociais, sejam no campo econômico ou político, ao tempo que, procura limitar através da legislação tributária ações individuais, como tabagismo, alcoolismo, selecionando produtos, com o intuito de inibir o vício e diminuir seu alto custo para os cofres estatais, além de exercer controle da balança comercial e a manutenção das reservas cambiais.

CLASSIFICAÇÃO:

As classificações de receita pública, permitem a sua melhor interpretação e compreensão no que diz respeito as partes de que se compõe e as relações que entre si mantém as espécies de rendas do Estado.

Por esta razão, preocupou-se Edwin Seligman, economista norte-americano, em demonstrar a importância deste método na parte introdutória de sua classificação das receitas públicas. As modalidades de receita pública, segundo Seligman, são as seguintes:

 preços quase-privados;

 preços públicos;

 taxas;

 contribuições de melhoria;

 impostos.

CLASSIFICAÇÃO ALEMÃ:

Outra classificação adotada é a denominada alemã, pela qual as receitas públicas são divididas em dois grupos, compreendendo:

Receitas originárias: São auferidas pelo Estado em decorrência da exploração de bens de seu próprio patrimônio, agindo sem exercer o seu poder de soberania, não havendo, pois, obrigatoriedade no seu pagamento pelo particular, e são, pois, receitas contratuais de direito privado (receitas patrimoniais).

2. Receitas derivadas: São derivadas de bens pertencentes ao patrimônio dos particulares, coercitivamente impostas aos cidadãos, e constituindo receitas obrigatórias, de direito público, correspondente aos tributos.

CLASSIFICAÇÃO DE ALIOMAR BALEEIRO:

Elaborou uma classificação que seria mais conciliatória entre as classificações de Seligman e a Alemã, e que é a seguinte:

ORIGINÁRIAS; OU DE ECONOMIA PRIVADA; OU DE DIREITO PRIVADO; OU VOLUNTÁRIAS:

a)- a título gratuito; doações pura e simples, bens vacantes, prescrição aquisitiva, etc.

b)- a título oneroso: doações e legados sob condição, preços quase privados, preços públicos e preços políticos (taxas).

DERIVADAS, DE ECON.PÚBLICA, DE DIR.PÚBLICO OU COATIVAS;

a)- tributos: taxas, contribuição de melhoria, impostos, contribuições parafiscais;

b)-multas, penalidades e confisco;

c)-reparações de guerra.

A Lei 4.320, utiliza a palavra receita em seu sentido lato, isto é, correspondente a qualquer entrada em dinheiro no cofre público, pelo que considera como receita pública, classificando-as em:

a)- Receitas correntes;

b)- receita tributária;

c)- receitas de contribuições;

d)- receita patrimonial;

e)- receita agropecuária;

f)- receita industrial;

g)- receita de serviços;

h)- transferência correntes;

i)- outras receitas correntes;

j)- receitas de capital;

k)- operações de crédito;

l)- alienação de bens;

m)- amortização de empréstimos;

n)- transferências de capital;

o)- outras receitas de capital.

3. ORÇAMENTO PÚBLICO

a)-DEFINIÇÃO: “O ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” (ALIOMAR BALEEIRO)

b)-ORIGEM HISTÓRICA

Inglaterra

Fixa-se no art. 12 da Magna Carta, imposto ao Príncipe João, conhecido da histórica como João-Sem-Terra, em 1.215, a origem do orçamento. O art. 12 do referido documento prescrevia que nenhum tributo poderia ser estabelecido sem prévio consentimento do Conselho dos Comuns do Reino. Mais tarde, a já então Câmara dos Comuns exigiu também do poder real o direito de conhecer a aplicação dos recursos autorizados, objetivando, assim o controle e a fiscalização de aplicações dos dinheiros públicos.

França

A revolução de 1.789 resultou da não aceitação pelos Estados Gerais da convocação feita por Luiz XVI para obtenção de novos impostos, tendo a constituinte de 1.789 estabelecido o período da periodicidade da votação e autorização pelo Poder Legislativo para a arrecadação dos impostos, que foi, posteriormente acolhido pela constituição de 1.791, onde também se atribuiu ao mesmo órgão a competência exclusiva de fixar as despesas públicas.

Estados Unidos

A mesma exigência descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independência e que culminou com a “Declaração de Direitos” do Congresso de Filadélfia, em 1.787, pelo que se vê a origem do orçamento foi por razões políticas e não financeiras.

Brasil

No Brasil a Constituição de 1.824, em seu art. 36, nº 1, depois de cometer a Câmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, dispôs, no seu art. 172, que, anualmente, o Ministro da Fazenda submeteria à referida Câmara um balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional no ano antecedente, bem como o orçamento geral de todas as despesas públicas no ano futuro e da importância de todas as contribuições e recursos públicos. Face a não execução deste dispositivo, somente em 14.12.1827 surgiu a nossa primeira lei orçamentaria.

c)-ASPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO E JURÍDICO

1º)- Aspecto Político

Se traduz pelo fato de, através do orçamento funcionar o “jogo de harmonia e interdependência dos poderes, especialmente nos regimes presidenciais”. O Poder Legislativo autoriza recursos e despesas à administração, coorporificada ao Poder Executivo, mas ficando com a capacidade de frear os exageros e excessos que este último poder possa realizar na efetivação das despesas públicas ou nas exigências fiscais.

Por outro lado, o orçamento permite ao povo conhecer a aplicação autorizada dos fundos públicos, assegurando, desta forma, o controle permanente, supremo e definitivo da opinião pública.

Ademais não se pode contestar que o orçamento, depois da constituição é o ato mais importante da vida de uma nação.

2º)-Aspecto econômico

Os clássicos viam no déficit orçamentário graves perigos para o Estado, eis que obrigavam a recorrer a empréstimos ou a emissão de moedas.

No primeiro caso (empréstimos) por gerar um déficit cada vez maior, determinando a assunção de novos empréstimos levando o Estado a bancarrota. No segundo (emissão de moeda), por produzir desvalorização da moeda, forçando o Estado realizar novas emissões gerando espiral inflacionaria.

Desaprovaram, igualmente o superávit orçamentario, pela tendência à realização de despesas demagógicas, desnecessárias.

Outros já ensinam que a doutrina clássica exagera os perigos do déficit orçamentario, pelo crescimento das receitas tributárias resultantes naturalmente da elevação do nível de atividade econômica, das rendas e, consequentemente da tributação.

Finalmente, a denominada revolução Keynesiana, defendendo que deveria a Inglaterra realizar uma grade despesa de empréstimo para desenvolvimento, insistindo que um desequilibro orçamentario imediato, para ser reequilibrado posteriormente com uma melhora na situação financeira.

3º)-Aspecto jurídico

Discute-se na doutrina, sobre a natureza jurídica do orçamento, prevalecendo, a respeito, quatro entendimentos.

Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa esse instituto no mundo do dever ser.

1ª)-Corrente: representada pelo jurista e economista alemão Hoennel - entende que o orçamento é sempre uma lei, porque emana de um órgão eminentemente legiferante, o Poder Legislativo. Tem, assim, o orçamento todo o aspecto formal e externo de uma lei, embora de vigência determinada, geralmente um ano, exaurindo-se no simples decurso de prazo, sem necessidade de revogação expressa, sendo elaborado como as outras leis, ou seja, mediante apresentação de um projeto, é discutido, sofre emendas, passa pelas comissões, e vai para aprovação final, sanção e publicação.

2ª)-Corrente: liderada por Leon Duguit - considera o orçamento, em algumas de suas partes, como um simples ato administrativo como quando trata das despesas, ao conter meras autorizações concedidas pelo poder Legislativo ao Poder Executivo para que este as efetue, ou quando cuida das receitas denominadas originárias, isto é, as que se originam das propriedades pertencentes ao Estado que as explora com um fim de lucro. Mas o orçamento deve ser considerado como lei na parte que autoriza a cobrança e a arrecadação de tributos, porque é com esta autorização que se torna compulsório o seu pagamento pelos contribuintes.

3ª)-Corrente: se baseou em classificar as leis de acordo com o seu conteúdo jurídico e não segundo o ‘órgão que emana, pelo que entende que o orçamento extrinsecamente apresenta a forma de uma lei mas seu conteúdo é mero ato administrativo.

4ª)-Corrente: Gaston Jèze - defende a tese de que o orçamento em nenhuma de suas partes pode ser considerado como lei, considerada a sua substância, embora tenha aspecto formal e aparência de uma lei, pois seu texto se desdobra em artigo, parágrafos e incisos. Não é lei, não pelo fato de ter vigência por tempo determinado, eis que existem leis de vigência transitória, mas sim, em razão da sua substância. Assim, Jèze concorda com Duguit em não considerar como lei as partes do orçamento pertinentes a autorizações para efetivação das despesas e para a arrecadação das receitas originárias. Entretanto dele diverge, em outro ponto, porque também não entende como lei a parte relativa a autorização para a cobrança e arrecadação dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condição. Esta obrigatoriedade já existe com o surgimento da lei que cria o tributo, mas só com o implemento da condição pertinente à autorização anual dada através do orçamento é que o tributo se torna devido pelo contribuinte.

Brasil - Entre nossos juristas pontifica o entendimento de Aliomar Baleeiro, para quem, nos termos do art. 150, § 29, da CF de 1967, o orçamento era verdadeiro ato-condição ao prescrever que, nenhum tributo poderia ser cobrado sem prévia autorização orçamentaria.

Entretanto, face aos termos do art. 153, § 29, da Emenda Const. de 1969, e art. 165, inciso III da atual constituição o orçamento brasileiro é lei formal, por não mais exigir a prévia autorização orçamentaria, mas, sim, que a lei tributária que institua ou majore o tributo esteja em vigor em ano anterior ao do início do exercício financeiro.

Lei formal porque tem o calor objetivo de limitar o orçamento à sua função formal de ato governamental, cujo propósito é autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e a calcular os recursos prováveis com que tais gastos poderão ser realizados.

Resumindo: é lei formal (Luiz Emidyo da Rosa Junior) que, por se disciplinada pela constituição em seção deferente daquela própria das leis deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é mero ato administrativo, ou de administração que fixa as despesas públicas e prevê as receitas públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentaria.

PRINCÍPIOS DE DIREITO ORÇAMENTARIO

A)-UNIDADE

Pelo princípio da unidade entende-se que todas as despesas e receitas do Estado devem estar reunidas em um só orçamento, permitindo sua apreciação em conjunto.

A Constituição de 1988, em seu art. 165, § 5º, incisos I, II e III, manteve o princípio da unidade orçamentaria, embora a ela não se refira de forma expressa, como fazia na CF de 1946, art. 73.

Os créditos suplementares, especiais e extraordinários são considerados como uma exceção ao princípio da unidade orçamentaria (reserva de contingência).

B)-PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE

Entende-se que na lei orçamentaria devem ser incluídas por seus valores brutos, todas as despesas e receitas (art. 6º, da Lei 4.320), visando assim, proporcionar maior clareza ao orçamento, facilitando sua compreensão e possibilitando que se retrate fielmente as finanças do Estado.

São bem distintos os princípios os significados dos princípios da unidade e da universalidade orçamentarias. O primeiro obriga que a um só orçamento compreenda todas as despesas e receitas de todos os poderes. O segundo determina o lançamento do produto bruto das despesas e receitas sem compensações e deduções.

C)-PRINCÍPIO DA ANUALIDADE

Que o orçamento deve ser elaborado para um período determinado, que na maioria dos Estados corresponde ao prazo de um ano. A previsão orçamentaria não pode ter uma existência ilimitada, pois estaria fora do alcance da capacidade humana. Sendo periódico o orçamento, há um maior controle quanto a sua execução, o contribuinte estará mais protegido, eis que, se pode fazer uma revisão na carga tributária e adaptá-la as necessidades do Estado.

A CF de 1988, determina a observância obrigatória do princípio da anualidade em seu artigo 165, § 5º.

A Lei 4.320, em seu artigo 2º, prescreve expressamente que a lei orçamentaria obedecerá os princípios da unidade, universalidade e anualidade, verdadeiros cânones das finanças clássicas.

D)-PRINCIPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE VERBAS

Consagrado no artigo 167, inciso VI da CF de 1988, consiste em não permitir, sem prévia autorização legislativa, a transferência de recursos de uma dotação orçamentaria a outra. No caso de estouro ou insuficiência de verbas, pode recorrer ao crédito suplementar, depois de previamente autorizado pelo Poder Legislativo.

E)-PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA TRIBUTÁRIA.

Consagrado, expressamente no art. 167, inciso IV, da CF de 1988, não permite a vinculação de receita tributária a determinado órgão, fundo ou despesa.

F)-PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE DA MATÉRIA ORÇAMENTARIA.

Pelo qual só pode constar do orçamento matéria pertinente a fixação da despesa e à previsão da receita conforme determina o art. 165, § 8º, da CF, pelo qual são vedadas as denominadas caudas orçamentarias que consistem em medidas de caráter político-demagógico que eram introduzidas no orçamento sem que nada tivesse a ver com a matéria orçamentaria. Orçamento só contém orçamento. O art. 165, § 8º da CF excetuou do mencionado princípio as seguintes medidas:

a)-autorização para abertura de créditos suplementares, atendidos os requisitos legais;

b)-operação de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.

Os créditos suplementares, cuja abertura é feita por decreto, respeitado o limite estabelecido na lei orçamentaria.

As operações de crédito por antecipação de receita visam cobrir um eventual déficit de caixa, o que geralmente ocorre no início do exercício financeiro, quando as receitas arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. Tais operações não podem exceder a quarta parte da receita total estimada para o exercício financeiro e deverão ser liquidadas até trinta dias após o encerramento do exercício financeiro.

ELABORAÇÃO ORÇAMENTARIA

Quanto aos orçamentos, nota-se uma maior complexidade normativa. Passam a ser três na verdade, os orçamentos existentes no país, conforme o art. 165, da CF. São todos leis de iniciativa do Poder Executivo.

 o plano plurianual;

 as diretrizes orçamentarias;

 os orçamentos anuais.

O plano plurianual tem por objeto as despesas de capital para aqueles programas de dotação continuada, é dizer, que extravasem o orçamentos anual em que foram iniciadas.

Já a Lei de Diretrizes Orçamentarias também tem uma duração maior do que a do exercício financeiro anual. Nela deverão constar as metas e as prioridades da Administração, bem como servirá de critério para a elaboração da lei orçamentaria anual; da mesma forma, disporá sobre as alterações na legislação tributária.

A lei orçamentaria anual, é aquela que prevê de forma estimativa as receitas da União, assim como autoriza a realização das despesas. A lei orçamentaria anual, isto é, válida para o exercício financeiro que tem a duração de um ano. Conterá um orçamento fiscal, é dizer, uma peça prevendo as receitas fiscais da União, e seus fundos, de órgãos e entidades da Administração direta e indireta. Deverá conter também um orçamento de investimento daquelas empresas em que a União detenha a maioria do capital votante. E, finalmente, um orçamento de seguridade social, com abrangência de todos os órgãos a ela vinculados.

A competência do Poder Executivo para a elaboração da proposta orçamentaria esta consagrada universalmente, não tendo vingado as experiências feitas nos EUA e na França no sentido de atribui-las ao Poder Legislativo, embora haja quem defenda esta orientação..

O conteúdo e a forma, bem como a elaboração da proposta orçamentaria são disciplinados pelos artigos 22 a 31 da Lei nº 4.320.

A própria Constituição Federal estabelece normas sobre o processamento das leis orçamentarias. Elas serão, desde logo examinadas por uma comissão mista permanente de senadores e deputados, perante a qual já deverão ser apresentadas as emendas que serão apreciadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

O cabimento de emendas obedece a critérios. Cabe aos parlamentares mudar a destinação da despesa, isto é, criar uma despesa não-prevista, acompanhada da extinção de algumas outras de igual porte. Estas extinções só não se podem dar no tocante a dotação para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

A EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

Publicada a lei orçamentaria, já deverão os órgãos públicos competentes tomas as medidas iniciais pertinentes a sua execução especialmente quanto a denominada programação, cotas trimestrais da despesa, cf. arts. 47 a 50 da Lei 4.320.

O processo da despesa pública obedece a quatro etapas que são as seguintes:

PROCESSO LICITATÓRIO: Comissão Permanente de Licitação, realiza os procedimentos licitatórios, visando buscar umlicitante vencedor e contratar o objeto desejado.

ADJUDICAÇÃO: Lavrada a ata pela Comissão, esta faz a adjudicação do objeto licitado ao fornecedor de bens, obras ou serviços, que se sagrou vencedor do certame.

PROCURADORIA JURÍDICA: Antes de seguir para a homologação do ordenador de despesa, é importante que a Procuradoria Jurídica emita o seu parecer sobre se, quando da realização do certame, a licitação atendeu as exigências legais aplicáveis.

HOMOLOGAÇÃO: Estando em conformidade, o processo é encaminhado ao agente político, para homologar o objeto em favor do vencedor. Homologar aqui, significa concordar com o certame licitatório realizado e determinar a feitura do contrato.

EMPENHO: Uma vez homologado, o processo segue para empenho, onde será emitida a Nota de Empenho da Despesa, a qual indica o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. Voltando o processo à Procuradoria Jurídica para a elaboração do contrato nos casos exigidos em lei, o qual será confeccionado de acordo com a minuta que instruiu o processo. É o ato proveniente de autoridade competente que cria para o Estado, a obrigação de pagamento pendente de implemento de condição, não podendo haver realização de despesa sem prévio empenho.

LIQUIDAÇÃO: É a verificação do direito adquirido pelo credor mediante o exame dos documentos e títulos comprobatórios do respectivo crédito, para que se apure o que se paga, porque se paga, quanto se paga e a quem se paga.

ORDENAÇÃO: É o despacho da autoridade competente que, após a realização do empenho e da liquidação, determina o pagamento da despesa.

PAGAMENTO: É o ato pelo qual o Estado recebe a quitação de sua obrigação e se processa através de via bancária mediante ordem bancária ou cheque nominativo.

PRESTAÇÃO DE CONTAS: Após o pagamento, passa-se à fase da prestação de contas, especialmente em relação aos recursos originados de convênios.

PRECATÓRIO: É a requisição de pagamento, ou seja, a autoridade competente determina a saída de verba para pagamento de dívida objeto de condenação da Fazenda Pública.

RESTOS A PAGAR: as despesas empenhadas durante o exercício mas que não foram pagas até 31 de dezembro, ficando, pois, o pagamento transferido para o exercício seguinte de acordo com verba prevista no orçamento.

CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTARIA

A Carta Constitucional vigente, trata da fiscalização financeiro-orçamentária nos artigos 70 a 74, e determina que a mesma será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com auxilio do Tribunal de Contas da União, e pelo Poder Executivo mediante controle interno.

Controle externo: exercido pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais, com auxilio do Tribunal de Contas, cujas funções podem ser assim divididas:

a)-Funções de Fiscalização: relativas a apreciação das contas do Chefe do Poder Executivo e auditoria financeira e orçamentaria.

b)-Função de Jurisdição: em relação as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos.

Controle interno: Como se disse cabe ao próprio Poder Executivo e se efetiva durante as fases de execução da despesa pública, objetivando, conforme dispõe o art. 71, criar condições indispensáveis para assegurar a eficácia ao controle externo e regularidade à realização da receita e da despesa, acompanhar a execução de programas de trabalho e a do orçamento e avaliar os resultados alcançados pelos administradores e certificar a execução dos contratos.

4. O CRÉDITO PÚBLICO

Do latim - creditum que advém do verbo credere = ter confiança.

(A BASE DO CRÉDITO É A CONFIANÇA).

DEMÓSTENES: “Ignorante é aquele que desconhece que o crédito é o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a aquisição de riqueza.”

CONCEITO:

"Crédito Público é a faculdade que tem o Estado de, com base na confiança que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em empréstimo os recursos de quem deles dispõe, assumindo, em contrapartida, a obrigação de restituí-los no prazo e condições fixados." (Luiz Emydio Rosa Junior)

"Modernamente, o crédito público se automatizou, vale dizer, passou a ser utilizado como fonte de financiamento de despesas estatais." (Celso Ribeiro Bastos).

Não constituem receita pública, mas sim, mera entrada ou ingresso eis que não integram, de forma permanente, o patrimônio do Estado em face a obrigação de restituição.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Vamos encontrar na antigüidade as origens do crédito público, pois os governantes de então já recorriam a empréstimos mediante a obrigação de pagamento de juros, mas os recursos assim conseguidos era, em regra aplicados em guerra, ou em seus preparativos e não para a realização de obras ou serviços públicos.

Alguns governantes descumpriam a obrigação de devolver, por outro lado os sucessores se negavam a honrar o compromisso sob o fundamento que se tratava de obrigação pessoal que não se transmitia a pessoa do sucessor.

Assim, os prestamistas exigiam juros onerosíssimos e garantias humilhantes. que iam desde o fio da barba sacratíssima de Sua Majestade, Príncipes tomados como reféns, relíquias de santos, até penhor da coroa, etc.

As causas do Estado rudimentar do crédito público durante a idade média segundo Aliomar Baleeiro eram as seguintes:

 inexistência de vultosos capitais, como expressão de riqueza mais ou menos generalizada.

 doutrinas morais religiosas infensas aos juros que fora condenado pela igreja no Concílio de Viena (1.311);

 Insegurança jurídica e política numa fase histórica de absolutismo e de poder pessoal dos príncipes, cujo patrimônio não se distinguia do erário;

 precariedade dos sistemas financeiros da época, no qual os monarcas buscavam a maior parte dos seus recursos nos rendimentos dominiais da terra ou de suas empresas e direitos regalianos, sem que os tributos representassem um papel pressípuo, que lhes coube no mundo contemporâneo.

 A partir do fim do século XVIII é que se pode falar em uma nova fase do crédito público, que lhes possibilitou adquirir a importância que apresenta nos dias de hoje. Várias causas concorreram para esta transformação:

 surgimento de volumes de capital na Europa, decorrentes das descobertas marítimas que permitiram aos europeus acesso às riquezas do oriente e das Américas, com o que o comércio e a indústria se revitalizaram e um maior número de banqueiros apareceu;

 os recursos passaram a ter fluxo permanente;

 a organização jurídica dos Estados;

 melhoria na administração pública, que passou a ser exercida não mais por guerreiros e aristocratas mas por verdadeiros homens de negócios;

 maior responsabilidade dos governantes em honrar os compromissos assumidos e maior confiança que os capitalistas passaram a ter no Estado.

NATUREZA JURÍDICA DOS EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

As opiniões se dividem em cinco grupos principais:

O empréstimo ao Estado é um contrato de mútuo de dinheiro da mesma natureza dos contratos semelhantes que os particulares celebram entre si, obedecendo às mesmas regras do direito civil para os contratos de mútuo que não podem ser modificados unilateralmente por qualquer das partes.

O empréstimo público é contrato sob condição simplesmente potestativa subentendida pelo devedor; este poderá suspender as obrigações assumidas se circunstâncias excepcionais, a seu critério o impossibilitarem de cumpri-las.

O empréstimo público é um ato de soberania, de sorte que, contraído por efeito de uma lei, pode ser modificado unilateralmente por outra lei.

O empréstimo público é contrato de direito público, inconfundível com os contratos de direito privado. Inclui-se o empréstimo público dentre os contratos administrativos. O Estado é obrigado a cumpri-lo sem que possa invocar a noção de soberania. A inexistência de execução em virtude da impenhorabilidade dos bens públicos em nada modifica o direito do credor, pois se as imperfeições das sanções da obrigação do Estado mutuário não elidem o caráter jurídico da obrigação.

O empréstimo público é uma situação jurídica de caráter legal ou legislativo; as conseqüências práticas são as mesmas do ato de soberania. O Estado por outra lei, pode deixar de cumprir o que pactuou. A argumentação pode ser entendida como absurdo, pois, a caracterização jurídica do empréstimo público exige prévia discriminação dos vários tipos de operações de crédito estatal. Há profundas diferenças entre o empréstimo voluntário e o forçado.

CLASSIFICAÇÃO

Os empréstimos públicos podem ser classificados dos seguintes modos:

1. Quanto a forma:

a)-Voluntários: quando o Estado não se vale de qualquer coação para a sua subscrição, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos recursos que carece, podendo o contribuinte livremente optar em realizar ou não tal subscrição.

b)-Semi-obrigatórios ou patrióticos: em que o Estado ainda não obriga sua subscrição, mas se utiliza de determinadas situações especiais, como no tempo de guerra, de uma coação indireta, como resultado de uma propaganda, do apelo patriótico do cidadão, da pressão social sobre ele exercida.

c)-Obrigatórios: em que é cogente a subscrição dos empréstimos públicos, sendo discutida a natureza jurídica de tais empréstimos. Discute-se muito sobre as vantagens e desvantagens do empréstimo público em relação ao imposto.

2. Quanto a origem:

a)-Interno: quando o Estado obtém em seu próprio território, dentro de suas próprias fronteiras, pouco importando que provenha de cidadãos nacionais ou estrangeiros.

b)-Externo: obtidos no exterior.

3)-Quanto ao prazo:

a)-de longo prazo;

b)-de curto prazo;

c)-perpétuos.

4)-Quanto a competência:

a)-Federal;

b)-Estadual;’

c)-Municipal.

Já a dívida pública, pode ser assim classificada:

a)-Fundada ou consolidada: é aquela geralmente contraída por um prazo longo, caracterizando-se por sua estabilidade, e, tendo em vista que o prazo de vencimento pode ser determinado ou indeterminado, comporta uma subdivisão em amortizável que será reembolsada pelo Estado em parcelas periódicas e perpétua, cujo resgate ficará a critério único do Estado que arcará apenas com o pagamento periódico dos juros.

b)-Dívida Flutuante: obrigação de curto prazo, um ano geralmente, e, assumida pelo Estado para atender uma necessidade premente e momentânea.

É do Poder Executivo a competência para celebrar empréstimos públicos, mas depende de prévia autorização legislativa, por se tratar de um ato de administração extraordinária e não ordinária, devendo também a lei, além de conceder a referida autorização, fixar as condições que vão disciplinar os empréstimos.

Os empréstimos públicos estaduais e municipais, além de não contrariarem a Constituição Federal e a Constituição do respectivo Estado, dependem de prévia autorização do Senado Federal, a quem cabe, por resolução, fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada dos Estados e dos Municípios.

Antecipação de Receita Orçamentária: é um empréstimo de curto prazo, efetuado para suprir déficit momentâneo de caixa, devendo ser reembolsado no mesmo exercício financeiro (art. 7º da Lei 4320/64).

Crédito forçado: Na retenção dos depósitos em dinheiro que as pessoas fazem nos Bancos, o Banco Central opera comprando e vendendo Títulos da Dívida Pública. Quando o Banco Central compra os TDPs, ele aumenta as reservas do bancos particulares; contudo quando vende os TDPs, ele diminui as reservas e aumenta o crédito público, forçadamente, exercendo, assim, o controle do crédito e do meio circulante.

As antecipações tributária, igualmente, constituem formas de obtenção de crédito forçado, vez que o Estado cobra impostos antecipadamente (ex. IRRF).

Outro meio de obtenção do crédito forçado é a emissão do papel moeda, e de títulos e bônus do tesouro, pois sempre que eles são emitidos de forma exagerada, sem reservas monetárias, ocorre a captação forçada de dinheiro de particulares.

Créditos voluntários: São resultantes da vontade das partes. As formas mais comuns são:

a)- Prêmios de reembolso, ou seja, a diferença entre o valor real e o valor nominal da apólice denomina-se prêmio de reembolso. Ex. uma apólice no valor de R$ 1,00 pode ser lançada no mercado por R$ 0,90. A diferença corresponde ao prêmio de reembolso.

b)- Juros progressivos, aumentam na proporção do aumento do prazo de resgate do título, de modo a incentivar o credor a manter seu dinheiro emprestado.

c) Títulos da dívida pública (TDPs), consiste no meio usual de captação de crédito público voluntário.

d)- Concursos de prognósticos: constitui receitas obtidas pelo Estado, captadas junto a população, mediante a realização de sorteios periódicos, a exemplo da loterias.

AULA 03 – TEORIAS SOBRE O FENÔMENO FINANCEIRO

O fim último do Estado é na realização do bem comum, e este precisa de recursos. Assim, quanto maior forem as necessidades públicas maior será a atividade financeira.

Segundo Aliomar Baleeiro:

“A atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação o Estado assumiu.”

Algumas teorias tentam explicar a Atividade financeira do Estado.

a)- TEORIA DA TROCA (BASTIAT E NASSAU JUNIOR)

• Os autores desta teoria sustentam que o fenômeno financeiro é um fato de troca entre os indivíduos que pagam o tributo e as comunidades políticas que efetuam o serviço. Se estabelecem relações de troca, nas quais os impostos constituem o preço a que os serviços correspondem. O imposto nada mais é que o preço do serviço público executado.

REFUTAÇÃO: para refutação de tal teoria, observa-se que a condição principal à troca econômica é a liberdade de contrato. Aí ela não existe, porque o tributo é imposto, logo, não é troca.

b)- TEORIA DO CONSUMO OU IMPRODUTIVA (ADAM SMITH E JEAN B. SAY)

• O Estado como outras comunidades políticas, gasta em lugar dos indivíduos, uma parte das riquezas por estes produzidas. O Estado, quando organiza e faz funcionar os serviços públicos, não cria riqueza, não produz, consome.

REFUTAÇÃO: produzir é criar utilidade; quando o Estado para cria utilidade, cria bens. Os legisladores, os juizes, os administradores, os engenheiros, os professores, são produtores econômicos como os agricultores.

c)- TEORIA DA PRODUÇÃO (RAUL, STEIN, DIETZEL, STORCH, WAGNER).

• As finanças consistem em um complexo de meios pecuniários destinados ao exercício de indústria especial, em uma transformação útil de riquezas materiais em bens imateriais de segurança, de poder, de civilização. Para estes autores como se vê, as despesas são sempre produtivas ou reprodutivas como chama Liszt. O imposto empregado na execução dos serviços públicos volta à coletividade com o efeito de aumentar a soma dos bens disponíveis ou de acrescer a eficácia dos meios privados de produção.

d)- TEORIA COOPERATIVISTA (VITTI DI MARCO)

• Compara o Estado moderno a uma grande indústria, exercida de forma cooperativista para a produção de bens públicos, cedidos a preço de custo, aos consumidores, que são a coletividade. Gaston Jèze, afinal, acha que os fenômenos financeiros são fatos de repartição dos encargos entre os indivíduos.

e)- TEORIA DA LUTA DE CLASSES (Defendida pelos socialistas: ACHILE LORIA, PARETO E CONIGLIANI))

• Diz que, dada a constituição social de classes contrapostas o sistema financeiro se constrói, efetivamente de modo a corresponder aos interesses das classes economicamente dominantes.

f)- TEORIA SOCIAL DAS CIÊNCIAS DAS FINANÇAS (TEORIA DAS NECESSIDADES) (SELIGMAN).

• Seligman, fazendo um estudo sobre a teoria social da ciência das finanças classificou as necessidades em individuais e coletivas.

Individuais: são particulares, recíprocas e comuns. Apareceu quando o indivíduo transformou o bem livre em bem econômico, levando a boca, sem auxilio de quem quer que fosse o alimento natural. Depois veio a necessidade da troca. Deu-se a outrem um bem que este não possuía e obteve dele o que precisava. Trocou-se bens, supriram-se mutuamente.

Afinal, o homem desejou qualquer coisa que vários homens queriam também. Essa coisa não poderia ser adquirida por um só. Em colaboração, satisfizeram a necessidade comum.

Coletivas: Todas essas manifestações de atividade, então isoladas e individuais começaram a ser supridas pelos grupos, definidos por Seligman como “a expressão da maneira pela qual as necessidades individuais, são transformadas em necessidades comuns”. ou como “a aplicação do método segundo o qual a satisfação do indivíduo não se tornaria possível sem a satisfação dos outros que se unem a ele”.

Mas os grupos que agem para satisfazer as necessidades comuns podem ser privad