Paralelamente

As leis complementares, segundo posição doutrinária, destinam-se a complementar diretamente o texto constitucional. Na prática, observa-se que, de um modo geral, o constituinte reserva a esta modalidade normativa matérias de especial importância ou matérias polêmicas, para cuja disciplina seja desejável e recomendável à obtenção de um maior consenso entre os parlamentares.

De tal modo entende Alexandre de Moraes[1]: (...)“a razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do legislador constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não poderiam comportar constantes alterações através do processo legislativo ordinário.”

Observando as diversas definições dadas pela doutrina sobre lei complementar e, atentando-se à própria Constituição, pode-se extrair que se trata de uma modalidade de ato normativo que tem por finalidade regulamentar as normas já existentes, em relação a certas matérias.

JOSÉ AFONSO DA SILVA assim as define[2]: “Leis complementares da Constituição são leis integrativas de normas constitucionais de eficácia limitada, contendo princípio institutivo ou de criação de órgãos ou seções judiciárias nos casos previstos, e sujeitas à aprovação pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional”.

As leis complementares são utilizadas excepcionalmente. As leis ordinárias são a regra geral para a criação, modificação ou extinção de direitos ou obrigações. A reserva de matérias à lei complementar, salvo raras exceções, deve vir expressa no texto constitucional.

VICTOR NUNES LEAL entende que: “Em princípio, todas as leis são complementares porque se destinam a completar princípios básicos enunciados na Constituição. Geralmente, porém, se reserva esta denominação para aquelas leis sem as quais determinados dispositivos constitucionais não podem ser aplicados”[3].

A lei complementar não altera nem emenda a Constituição, por índole, prende-se à eficácia das normas constitucionais. A emenda constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, fez constar expressamente no texto constitucional (art. 62, § 1º, III) que matérias reservadas à lei complementar não podem ser disciplinadas por medidas provisórias. Esse já era um entendimento jurisprudencial pacífico.

Deve ser, a lei complementar, aprovada por maioria absoluta dos parlamentares, segundo dispõe o art. 69 da Constituição Federal, diferente das leis ordinárias que são aprovadas por maioria simples. Essa modalidade normativa, por ser mais difícil sua aprovação, é muito mais estável, uma vez que somente pode ser modificada mediante a edição de outra lei complementar.

Alexandre de Moraes entende que[4] “a razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do legislador constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não poderiam comportar constantes alterações através do processo legislativo ordinário.”

Hugo de Brito Machado[5], ensina que: “É certo que a Constituição estabelece que certas matérias só podem ser tratadas por lei complementar, mas isso não significa de nenhum modo que lei complementar não possa regular outras matérias (...). A tese segundo a qual a lei complementar só pode tratar de matérias que a Constituição reservou expressamente a essa espécie normativa, além de não ter fundamento na Constituição, contribui para a insegurança jurídica, uma vez que permite que sejam suscitadas sérias questões a respeito do conteúdo das normas definidoras de campos reservados à lei complementar.”

Importante salientar que não há hierarquia entre lei complementar e lei ordinária, o que existe é uma diferença entre as mesmas com relação à matéria que tratam e seus quorum de votação.

A lei complementar em matéria tributária

A Constituição estabelece em seu artigo 146, inciso I, que a lei complementar é competente para dispor sobre conflitos de competência em matéria tributária, entre os entes federados, desta forma, qualquer conflito existente nessa área, a lei complementar irá estabelecer os critérios para sua solução, respeitando sempre o princípio federativo.

O inciso II, do artigo acima mencionado, dispõe sobre regulação às limitações constitucionais ao poder de tributar. Baseando-se nessa regra, o STF “não tem aceitado a veiculação, em lei ordinária,