Processo Administrativo

PROCESSO ADMINISTRATIVO

1. Princípios do Processo e do Procedimento Administrativos

A exigência tributária se deflagra com o lançamento tributário. Até que sobrevenha tal lançamento, os atos que o antecedem alinham-se em mero procedimento, ou, seja, em sequência ordenada de atos com a finalidade de se atingir um fim, no caso, o da constituição do crédito tributário.

A ideia de procedimento não repele a bilateralidade que pode haver na produção de tais atos. É possível que o contribuinte venha a participar de tal procedimento, tal como ocorre, por exemplo, nos lançamentos por declaração ou quando é intimado previamente à constituição do crédito tributário para prestar esclarecimentos de qualquer espécie.

A fase processual irrompe-se a partir do momento em que o contribuinte pode manifestar expressamente sua oposição à pretensão tributária do Poder Público. Tal ocorre assim que é possível impugnar, no âmbito administrativo, o lançamento tributário.

A partir de então, o contribuinte vê-se amparado pela enorme gama de princípios processuais consagrados no âmbito constitucional, tais como o do devido processo legal, o do contraditório, o da ampla defesa, o do juiz natural etc.

1.1 Princípios comuns ao processo e ao procedimento

Embora haja essa clara distinção entre processo e procedimento administrativos, há princípios que regem ambas as fases, os quais serão abordados a seguir.

a) legalidade

Devem, processo e procedimento, estar pautados pela estrita observância do regramento que lhes é pertinente, o qual deve estabelecer todo o rito a ser seguido e as garantias asseguradas ao sujeito passivo.

Tal característica imprime ao processo e ao procedimento a necessária conotação objetiva que os forma, servindo, assim, como fundamento para a imparcialidade imperativa a tais fases.

b) vinculação

Mais do que observar a legalidade, o processo e o procedimento são regidos pela vinculação. Quer-se dizer, com isso, que os atos praticados pelo Poder Público no desenvolvimento de ambos são necessariamente vinculados, ou seja, sem qualquer margem a discricionariedades.

c) oficialidade

No âmbito administrativo impera o princípio da oficialidade, pelo qual o impulso do procedimento e do processo é ônus do Poder Público. Tal princípio se contrapõe ao da inércia, típico do direito processual civil.

d) verdade material

No curso do procedimento e do processo administrativos, deve a Administração Pública observar o princípio da verdade material. Segundo tal princípio, deve-se sempre buscar o esclarecimento dos fatos que envolvem a pretensão tributária do fisco. Tal princípio deve assumir papel de significativo relevo, a ponto de se sobrepor a eventuais preclusões administrativas quando ao direito de produzir provas com o propósito de esclarecer os fatos controvertidos. Em suma, se a lógica é descobrir a verdade em detrimento de presunções, tal deve ser a tônica a se adotar durante todo o curso do processo e do procedimento.

e) dever de investigação

Sobretudo durante a fase procedimental, deve a Administração Pública observar o seu dever de investigação, ou seja, deve perscrutar todos os fatos relevantes. Para tanto, dispõe de expressa prerrogativa constitucional de fiscalizar, prevista no art. 145, § 1o, bem como de todo o regramento da matéria no âmbito infraconstitucional, especificamente nos artigos 194 a 200 do Código Tributário Nacional.

Tal prerrogativa, entretanto, não é ilimitada. Deve o Poder Público observar direitos fundamentais previstos na Constituição, como os da intimidade, da inviolabilidade de residência, de dados e de comunicações telefônicas e telegráficas, tudo nos termos da lei.

1.1 Princípios do procedimento tributário

a) inquisitoriedade

Antes de constituído o crédito tributário, o procedimento administrativo tributário rege-se pela inquisitoriedade, o que significa que a Administração Pública tem a prerrogativa de investigar o particular sem que, para tanto, irradiem-se desde então os direitos de natureza processual previstos no texto constitucional, como a ampla defesa, o contraditório etc.

Tais direitos deverão ser exercidos apenas em um segundo momento, quando houver o lançamento; antes disso, sequer há pretensão fiscal formalizada, o que priva o contribuinte do direito de interferir em tal procedimento.

b) cientificação

Dispõe o texto constitucional, no inciso XXXIII do art. 5o, que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

Em decorrência de tal previsão constitucional, é direito do contribuinte ter ciência de qualquer atividade administrativa que diga respeito a assuntos que repercutam sobre a sua esfera jurídica.

c) formalismo moderado

A tônica da atividade administrativa tributária consiste em buscar sempre assegurar o ambiente mais afeito possível à busca de todos os elementos que contribuem para a definição dos fatos que envolvem a exigência tributária.

Não por outra razão, o Decreto 70.235/72, que rege o processo administrativo tributário federal estabelece que os atos e termos processuais conterão somente o indispensável à sua finalidade e não devem conter elementos que comprometam a fidelidade e a certeza de seu conteúdo.

Tal previsão encontra ressonância na lógica estabelecida pela lei que rege o processo administrativo federal, a Lei 9.784/99. Lá se prevê que os atos administrativos não dependem de forma determinada, salvo quando lei em sentido formal e material trouxer regramento formal para tal ato. Em consequência, previsões infralegais de observância de certas formalidades, comuns nos processos de compensação, por exemplo, são írritas e devem ser afastadas.

d) fundamentação

Embora o texto constitucional não exija textualmente a fundamentação dos atos administrativos, tal exigência deriva, sobretudo, do dever da Administração Pública de motivar os seus atos.

Por conta disso, o art. 2o, VII, da Lei 9.784/99 dispõe ser obrigatória a indicação dos pressupostos de fato e de direito nas decisões administrativas.