Volume de princípio e svяzi sostoяnie

Princípio da publicidade e comunicação estatal

http://jus.com.br/artigos/25145

Publicado em 08/2013

Wladimir Rodrigues Dias

O poder público deve produzir publicidade institucional de cunho informativo, com o uso de qualquer meio de comunicação disponível, tendo por finalidade publicitar seus atos de maneira ampla e acessível à maior parte da população.

1. Discute-se, neste artigo, a possibilidade de a Administração Pública produzir comunicação evidenciando, por qualquer meio, seja mídia eletrônica, radiodifusão ou edição de material impresso, as principais ações desenvolvidas pelo Poder Executivo em dado período. Examina, entre outras questões, a licitude de eventuais conteúdos a serem divulgados, entre os quais fotografias, menção a autoridades públicas ou reprodução de frases proferidas por agentes políticos municipais.

2. A questão posta está estreitamente circunscrita aos ditames constitucionais que tangenciam o princípio da publicidade na Administração Pública[1].

É inegável que o direito brasileiro não apenas permite, mas realmente ordena o administrador público a dar publicidade aos atos estatais, a qual deverá assumir forma e amplitude condizentes com as necessidades próprias do contexto em que estará inserida[2]. Assim, a escolha do veículo comunicacional, assim como seu conteúdo e instrumentos deverão obedecer a essa racionalidade.

Vale dizer, a edição de um jornal, de uma publicação eletrônica, ou de um programa de televisão, por exemplo, com a definição do respectivo conteúdo, são elementos aferíveis em cada caso, sendo certo, todavia, que, em tese, a Administração Pública pode (deve)[3] para cumprir o princípio da publicidade, usar qualquer meio de comunicação, inclusive apondo imagens e colhendo depoimentos de quem quer que seja, tudo no intuito de levar ao cidadão informações suficientes, verazes e facilmente discerníveis[4]. Neste sentido, é significativo – porque concretizador de mandamento constitucional – que o poder público não se restrinja a meros atos burocráticos de publicação impressa em mídias muitas vezes inacessíveis à maior parte da população, mas que amplie o raio de ação da publicidade[5], de maneira clara e transparente, com observância, todavia, de cuidados em face de limites que o direito apresenta[6].

3. Cumpre, pois, estabelecer que a referida publicidade deve ser executada com especial atenção para os princípios da publicidade, da impessoalidade, da moralidade, e da eficiência, todos expressos no art. 37 da Constituição Federal, além do mandamento disposto no § 1º do aludido dispositivo, assim redigido:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Consigne-se que doutrina e jurisprudência que circundam a matéria têm lapidado seus contornos, a indicar a necessidade de um aperfeiçoamento da aplicação do princípio da publicidade na experiência republicana brasileira, subordinando os assuntos estatais e a esfera pública a meios de accountability tendentes a promover uma gestão pública transparente e responsável. Cabe citar, a título ilustrativo, a posição do Supremo Tribunal Federal a esse respeito, no voto do Min. Carlos Ayres Britto:

“A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a coisa pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra – falaria Norberto Bobbio –, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública”[7].

4. A publicidade é princípio norteador da Administração Pública, dever imposto aos agentes públicos no exercício da atividade administrativa, e tem o intuito de dar transparência aos atos do Poder Público, como ensinava Hely Lopes Meirelles:

“Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento púbico e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade.

Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque púbica é a Administração que o realiza, só se admitindo o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração (...);

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais (...).

A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes”[8].

Veja-se que a única limitação à publicidade, incluindo-se aí a utilização de qualquer mídia, ou mesmo o uso de slogan ou logomarca, reside na preservação dos princípios da impessoalidade, da moralidade e da eficiência, em sua natureza cívica e republicana. Há, não obstante, uma clara preocupação do legislador em proibir o uso da publicidade, custeada com recursos públicos, para fins de promoção pessoal ou disputa política.

Trata-se de atividade própria do Poder Executivo[9], que, conforme o magistério de Carlos Ari Sundfeld, tem sob sua órbita de atuação “a função administrativa, isto é, a atividade de, em aplicação da lei anteriormente editada, cobrar tributos, prestar