As Três Formas De Administração Pública

2 As Três Formas de Administração Pública

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos

90 por uma segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à

crise generalizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como

uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa

pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos.

A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias

modernas em dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No

nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das

quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos,

mas também os “direitos públicos” à participação igualitária na coisa

pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são

formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos

públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado

em todo o mundo. A denúncia da “privatização” do Estado pela esquerda

corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão

sendo vítimas da prática generalizada do “rent seeking”, da busca de rendas

ou vantagens extra-mercados para grupos determinados através do controle

do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente

da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos,

principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa

pública.No plano administrativo, a administração pública burocrática

surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente

como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na

medida porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos

direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos

dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso,

neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo

tipo de administração: a administração gerencial.A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora daperspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe oreconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições aolongo do tempo. Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histórica,verificamos que a administração pública - cujos princípios e característicasnão devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas- evoluiu através de três modelos básicos: a administração públicapatrimonialista, a burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem notempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo,

o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e

os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos

são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res

principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse

tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se

tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do

Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista

torna-se uma excrescência inaceitável.

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade

do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a

corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios

orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de

carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese,

o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a

corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança

prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem

demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos,

como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a

demandas.Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado -

transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o

Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que

é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública

burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a

ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço

aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou

determinante na época do surgimento da administração pública burocrática

porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a

manter a ordem e administrar