CONCEITOS ORÇAMENTARIOS

CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS

1 CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

O Decreto n.º 2829/98 estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União; a Portaria n.º 117/98, substituída, posteriormente, pela Portaria n.º 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1º., do art. 2º e § 2° do art. 8º, ambos da Lei n.º 4320, ou seja, revogou a Portaria n.° 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação Funcional-Programática); e a Portaria n.º 51/98 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do Orçamento da União.

Essas modificações representam um importante passo no sentido da modernização dos processos de planejamento e orçamento, com aplicabilidade à União, Estados e Municípios, tendo como escopo principal a busca para o setor público de uma administração menos burocrática e mais gerencial, com efetiva orientação para resultados .

Nesse contexto, com a reforma da funcional-programática procurou-se, sobretudo, privilegiar o aspecto gerencial dos planos e orçamentos, mediante a adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras. Mais especificamente, foi retirado da sua estrutura o conteúdo classificador, representado pelo rol das funções, que, juntamente com as subfunções, constituirá uma classificação independente dos programas, e com utilização obrigatória em todas as unidades da Federação (com a ressalva para os municípios, conforme disposto na Portaria nº42/99 que fixa sua aplicação a partir o exercício financeiro de 2002), e que servirá de base para a consolidação das despesas públicas em termos nacionais.

Em relação ao processo orçamentário, é importante destacar a preocupação que passa a prevalecer com a idéia de produto (bem ou serviço). Não há como falar-se em orçamento-programa, sem ter bem definido o ciclo produtivo que está sendo objeto da orçamentação.

Tanto o projeto como a atividade envolvem um conjunto de operações que têm como resultado um produto. No caso do projeto, um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo; e no caso da atividade, um produto necessário à manutenção da ação de governo.

1.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

A classificação institucional compreende os Órgãos Setoriais e suas respectivas Unidades Orçamentárias.

Um órgão ou uma unidade orçamentária da classificação institucional do orçamento pode, eventualmente, não corresponder a uma estrutura administrativa como, por exemplo, "Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios", "Encargos Financeiros da União", “Operações Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e "Reserva de Contingência".

O código da Classificação Institucional compõe-se de 5 (cinco) algarismos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do Órgão e os demais à Unidade Orçamentária.

1.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções pré fixadas, servirá como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Trata-se de uma classificação independente dos programas.

Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público.

Com esta finalidade, o rol de funções e subfunções, antes de ser oficializado pela Portaria n.° 42, de 14 de abril de 1999, foi submetido à crítica das instituições setoriais diretamente relacionadas às áreas do governo e, também das entidades de pesquisa que se utilizam das informações sobre gastos públicos no cumprimento de suas missões institucionais.

A classificação funcional, muito embora tenha como escopo principal a identificação das áreas em que as despesas estariam sendo realizadas, preservou, na sua lógica de aplicação, a matricialidade da funcional-programática, ou seja, as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Ademais, justamente por significar área de despesa, chega-se às funções e subfunções por intermédio dos projetos e atividades, daí porque a entrada no classificador funcional deve ser o último ato do processo de planejamento e orçamentação.

1.2.1 Função

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.

A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

No caso da função “Encargos Especiais” os programas corresponderão a um código vazio, do tipo “0###”.

1.2.2 Subfunção

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.

As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas, segundo a Portaria n.º 42.

Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. A partir da ação, classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção, independente de sua relação institucional. Em seguida será feita a associação com a função, associação esta voltada à área de atuação característica do órgão/ unidade em que as despesas estão sendo efetuadas.

Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “Desenvolvimento Científico” e na função n.° 10 “Saúde”.

Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será