Desenvolvimento da política social no Brasil

As políticas sociais no Brasil mudaram de paradigma durante o período governamental.

Antes, predominavam auxílios variados, quase sempre intermediados pelo poder público local: doações de cestas básicas, entrega de leite, distribuição de água na seca. Depois, estruturou-se uma rede de proteção social para combater a pobreza, introduzindo ações públicas coordenadas contra suas causas estruturais e transferências diretas de renda aos cidadãos.

A rede de proteção social construída no período governamental de FHC dependeu, inicialmente, da estabilização da economia. Com o fim do “imposto inflacionário”, que penalizava fortemente os mais pobres, pôde-se alcançar um novo patamar de combate à exclusão social, atacando as fontes geradoras da miséria. O mais recente relatório do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) sobre a evolução do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), relativo a 2012, confirma que a transformação brasileira começou em 1994, “quando o governo implementou reformas macroeconômicas para controlar a hiperinflação, com o Plano Real, e concluiu a liberalização do comércio, que começou em 1988, com a redução de tarifas e a fim de restrições comerciais”.

Na verdade, desde a Constituição de 1988 se definiram novos marcos para as políticas sociais no país. Ao se estabelecer que nenhum benefício poderia ser menor que um salário mínimo, o antigo FUNRURAL se modificou e ampliou através da Lei 9032/1995), que regulamentou a aposentadoria plena no campo. De forma semelhante, a LOAS/Lei Orgânica de Assistência Social (lei 8742/1993) firmou a assistência social como um “direito do cidadão e dever do Estado”. Faltava avançar.

A regulamentação de fundos de financiamento para os programas governamentais foi decisiva nesse processo de combate à pobreza. O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), instituído pela LOAS (Lei 8.742/1993, regulamentado pelo Decreto 1.606/1995), assegurou os benefícios sociais aos idosos e pessoas com deficiência. Na educação básica, fonte estável de recursos se estabeleceu com o FUNDEF (EC 14/1996, regulamentado pela Lei 9.424/1996 e pelo Decreto 2.264/1997). Na saúde, o FNS, embora criado em 1989, somente foi estruturado pelos Decretos 806/1993, 3774/2001 e 3964/2001, tornando financeiramente viável o SUS (Sistema Único de Saúde). Como fonte principal para assegurar os recursos dos programas de transferência de renda, surgiu o Fundo Nacional de Combate e Erradicação da Pobreza (EC 31/2000, regulamentado pela LC 111/2001), beneficiando famílias abaixo da linha de pobreza.

Mais que recursos, porém, uma nova articulação com a sociedade civil se erigiu através do Programa Comunidade Solidária, presidida desde 1995 por Ruth Cardoso. Nascido sob a ideia do empreendedorismo social, com a participação de variados segmentos da sociedade, empresariais e do terceiro setor, através de sua atuação se concatenou e priorizou um conjunto de 20 programas, executados por nove ministérios (Agricultura, Educação, Esportes, Fazenda, Justiça, Planejamento e Orçamento, Previdência e Assistência Social, Saúde e Trabalho). A sinergia das ações governamentais, o foco de trabalho e o apoio da sociedade permitiram modificar o conteúdo e o caráter das políticas sociais.

Resultado: ao final de 2002, cerca de 6,5 milhões de famílias estavam sendo atendidas nos programas de transferência de renda estabelecidos nos governos de FHC. Outros 6,5 milhões de trabalhadores rurais estavam beneficiados com aposentadoria plena. Cerca de 1,5 de pessoas idosas ou com deficiência recebiam seu benefício continuado de um salário mínimo. Consequência: entre 1994 e 2001, a participação dos gastos sociais no orçamento federal passou de 23% para 28,3%, elevação real de quase 70%. Os dispêndios na área social atingiram 3% do PIB nacional.

B. Cronologia dos fatos: a construção até o Bolsa Família

1. Em 1993, Itamar Franco criou, em caráter emergencial, o Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos (PRODEA), com a finalidade de socorrer a população carente atingida por terrível seca no norte de Minas e no Nordeste. Coube à CONAB a operacionalização do programa, através das cestas básicas, e a seleção dos municípios beneficiados foi ampliada com base no Mapa da Fome (IPEA). Pioneiramente, começaram a ser exigidas algumas contrapartidas, ligadas à área de educação (participar de programas de alfabetização e matrícula dos filhos na escola) e à área de saúde (apresentação de carteira de vacinação dos filhos).

2. Empossado na Presidência, a primeira medida de FHC foi extinguir a LBA, Legião Brasileira de Assistência (MP 813, de 01 janeiro de 1995). A benevolente instituição caracterizava a velha política social, carregada de corrupção, clientelismo político e promoção de interesses pessoais. O ousado ato simbolizava a mudança de rumo na política social.

3. Surge a Comunidade Solidária (Decreto 1366, 12 de janeiro de 1995), que incorpora o PRODEA. A distribuição de cestas de alimentos se amplia para além das famílias residentes em municípios atingidos por secas ou enchentes, alcançando também famílias carentes identificadas pelas Prefeituras nas regiões de pobreza