Princípios da Administração Pública

JUSPODIVM – atualização para 3 ª ed. –28/01/2020

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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

Existem dois tipos de normas jurídicas: as regras e os princípios. Diferentemente das regras, que são mais densas e detalhadas, os princípios, propositadamente, são genéricos e abstratos, abarcan- do, por isso mesmo, um número muito maior de situações fáticas.

Robert Alexy, lecionando sobre a distinção entre regras e princípios, ensina que estes – os prin- cípios – são normas de um grau de generalidade relativamente alto, e as regras, normas de um grau de generalidade relativamente baixo. Ambos são normas, porque dizem o dever-ser (caráter deonto- lógico). O ponto decisivo para a distinção entre regras e princípios é: os princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes. As regras, por seu turno, aplicam-se ou não ao caso concreto sem essa possibilidade de ponderação.1

Portanto, embora propositadamente menos densos e em consequência mais genéricos, nos dias atuais não é mais possível suscitar qualquer dúvida em relação ao conteúdo valorativo dos princípios, isto é, sobre sua condição de fonte primária e cogente do Direito Administrativo.

Conforme lição de Raquel Melo Urbano de Carvalho, com o pós-positivismo, dominante no constitucionalismo do final do século XX, passou-se a reconhecer, além da normatividade dos princí- pios, a hegemonia normativa destes em relação às regras. Atualmente, portanto, nas palavras da conceituada professora, “reconhece-se coercitividade aos princípios integrantes do sistema, afastada a possibilidade de se os compreender como meras sugestões, recomendações, votos ou declarações de intenção, desprovidas de força vinculante”.2

Devido à posição que tais normas ostentam em um sistema jurídico, afirma Celso Antônio Ban- deira de Mello que

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa, não só a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do prin- cípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fun- damentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.3

Se em outros ramos do direito os princípios ostentam grande importância, o que dizer, então, em relação ao Direito Administrativo brasileiro, que, como já referenciado, ainda não se encontra codificado. A ausência de codificação aumenta sobremaneira as hipóteses de conflitos entre normas, que quase sempre são resolvidos a partir da interpretação e integração dos princípios informadores do Direito Administrativo.[pic 2]

1       ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001. p. 86.

2       CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. 2. Ed. Salvador: Jus Podivm, 2009, pp. 31-39.

3       MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1996. p. 545-546.

Não há um pensamento uniforme na doutrina acerca de todos os princípios que são aplicáveis à Administração Pública. A Constituição de 1988 traz a previsão de alguns princípios de forma expressa (em especial no art. 37, caput), enquanto outros podem ser inferidos implicitamente a partir da in- terpretação sistemática da Lei Maior. Além disso, há ainda outros princípios cuja existência está pre- vista apenas em leis esparsas ou na doutrina especializada. Por isso, inicialmente serão abordados os princípios que se encontram expressamente previstos no art. 37, caput, da Constituição e, na se- quência, aqueles que, embora não previstos expressamente no no caput do art. 37 da CF/88, são também de grande relevância para a compreensão e correta aplicação das regras de Direito Adminis- trativo. Estes últimos serão relacionados sob o rótulo de princípios reconhecidos.

2.1.    PRINCÍPIOS EXPRESSOS NA CF/88[pic 3]

A Constituição Federal de 1988, no seu art. 37, caput, faz referência de forma expressa a cinco princípios da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên- cia.

Apesar de o referido dispositivo constitucional fazer menção expressa apenas aos cinco princí- pios que serão examinados a seguir, importa registrar que há outros princípios aplicáveis à Adminis- tração Pública esparramados em vários dispositivos da Carta de 1988, a exemplo dos princípios da razoável duração do processo, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, que, por razões didáticas, serão examinados no tópico relativo aos princípios reconhecidos.

2.1.1.    Princípio da legalidade

Este é, sem dúvida, um dos mais importantes princípios da Administração Pública, pois, sem o devido respeito à legalidade, não há sequer como falar em Estado de Direito. Aliás, a expressão “Es- tado de Direito” foi cunhada exatamente a partir da ideia de submissão de todas as pessoas de um determinado Estado à lei – inclusive e especialmente aquelas que a elaboram. Pelo princípio da lega- lidade extrai-se que a vontade da Administração Pública é aquela que decorre da norma jurídica. É como se o agente público, atuando nessa qualidade, fosse desprovido de vontade própria, pois, mesmo no uso de seu poder discricionário, a norma jurídica deverá sempre nortear suas condutas.

A atuação de qualquer agente público em dissonância com as regras e princípios que orientam a Administração não se sustenta juridicamente e, por isso mesmo, deve ser invalidada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Conforme veremos noutro momento, por força do princípio da autotutela, a própria Administração Pública possui a prerrogativa e o dever de anular suas condu- tas que contenham vícios de legalidade. Evidentemente que também o Poder Judiciário, mediante provocação, poderá declarar a anulação de atos e contratos administrativos contrários ao ordena- mento jurídico.