Executive Power in American Institutional Development - Keith Whittington and Dan Carpenter

Resumo: Os autores trazem à baila a importância institucional do Poder Executivo e do presidencialismo dentro do contexto norte-americano, contrastando tais ideias com a corrente doutrinária que apregoa a centralidade do Congresso no meio político. A fim de melhor analisar as capacidades institucionais conquistadas pelo chefe do Executivo, a título de exemplo, os professores expões algumas experiências norte-americanas.

Introdução

A partir de análises empíricas, nota-se que, nos EUA, que o presidente não é tão formalmente poderoso como ocorre em outros sistemas presidenciais. Percebe-se ainda que o Congresso conseguiu manter seu papel político ativo de maneira muito mais eficaz se forem feitas comparações com outros países, o que demonstra uma notável inclinação para a manutenção de poder nas mãos do Legislativo.

Embora suas atividades sejam de alto perfil, o presidente muitas vezes aparece de forma marginalizada dentro do âmbito acadêmico. Enquanto ele domina a atenção do público, a ciência política dá mais atenção ao Congresso. Para uma geração anterior de estudiosos, o crescimento da presidência neste século - especialmente desde o New Deal - foi a característica mais notável da política americana. Muitos estudiosos contemporâneos, no entanto, aderem a uma narrativa do domínio legislativo da política americana, em que o Congresso é o ramo proeminente do governo e controla os resultados das políticas. Este teor é especialmente difundido na literatura sobre relações executivo-legislativo e burocracia americana, particularmente entre teóricos formais e estudantes quantitativos.

A esse posicionamento de centralidade do Congresso, acrescenta-se ainda uma tese mais sofisticada desenvolvida a partir de estudos realizados dentro na teoria positiva das instituições. Apesar da óbvia importância das agências administrativas em realmente fazer política no governo moderno, o Congresso pareceu curiosamente negligente em sua supervisão do poder executivo. Essa falta de supervisão ativa, por muito desses doutrinadores contemporâneos, é vista como um sinal de sucesso Legislativo em vez de fracasso. Nesse modelo, a intervenção legislativa deve ocorrer apenas sob condições extraordinárias, quando o Executivo não cumprir as preferências legislativas.

Esses modelos de delegação mostraram-se bastante úteis para explicar o comportamento legislativo particular, mas também podem representar uma imagem enganosa da política americana como um todo. Especificamente, a corrente teórica que defende o domínio do Congresso ignora três particularidades arraigadas no sistema político americano: (1) o poder do presidente como líder do partido (um fato que torna a independência dos “partidos congressistas” altamente duvidosa), (2) a habilidade de o poder executivo de engajar-se na inovação política autônoma e (3) a capacidade do executivo de moldar a agenda política nacional. A doutrina que apregoa o domínio do Poder Legislativo nunca apresentou evidências convincentes para rebater essas três características da política americana.

De acordo com os autores, a grande falha dessa visão doutrinária é o fato de ignorar a grande contribuição dos conflitos entre Poderes para o desenvolvimento institucional - mesmo as mudanças no próprio Congresso. Ao reduzir efetivamente o sistema constitucional americano aos seus componentes legislativos, os modelos de delegação foram incapazes de explicar adequadamente as características importantes da política americana.

Para melhor compreensão dos elementos que compõem as experiências políticas americanas, na visão de Whittington e de Carpenter, o Congresso precisa ser colocado em um sistema constitucional de poderes separados. Ademais, os professores tem como objetivo desnudar as bases do poder executivo: não apenas as implicações do poder de veto ou a capacidade de agir unilateralmente, mas a autoridade e os recursos subjacentes a tais capacidades (uma posição excepcional de liderança partidária, uma reivindicação distinta representação nacional, autoridade constitucional única).

Acredita-se ainda que o Poder Executivo deve ser reconhecido como uma força de rotineira e presente na política americana, não apenas como um participante ocasional no cenário político, uma vez que o Poder Executivo possui recursos substanciais para se engajar na elaboração de políticas independentes.

Nossas contribuições neste ensaio são quatro. Primeiro, expomos algumas das suposições da narrativa do domínio legislativo. Segundo, desenvolvemos uma lógica do poder executivo que destaca a autoridade e os recursos disponíveis para o poder executivo para alterar os resultados políticos. Terceiro, avançamos uma condição baseada em contrafactual para avaliar quando o poder executivo está operando na transformação das instituições. Quarto, delineamos brevemente três casos específicos que ilustram a lógica do poder executivo e os limites da narrativa de dominância legislativa. Concluímos enfatizando a interação dinâmica entre múltiplas instituições na política americana e observando como essa interação contribuiu para o desenvolvimento político americano.

A Doutrina do Domínio Legislativo

Para muitos estudiosos mais antigos, a legislação e a política legislativa pareciam ser menos importantes. Aventava-se hipótese de abdicação, no sentido de que o Congresso de certa forma teria concordado com seu próprio declínio, principalmente devido à inadequação de suas próprias capacidades de tomada de decisão. Os partidos do congresso perderam repetidamente o papel central de elaboração de políticas que poderiam ter desempenhado, transferindo o trabalho para outros. Nesta visão, a delegação leva inevitavelmente à abdicação.

Já correntes teóricas mais recentes vêem a delegação do Congresso de maneira menos problemática. A confiança do Congresso na expertise do Poder Executivo em fazer políticas complexas não implicaria necessariamente que o Congresso tenha menos controle na adoção da política final. Este modelo de delegação postula uma história de invariável domínio do Congresso sobre a política americana. A lógica da delegação leva esses acadêmicos a rejeitar “a história da ascendência presidencial” na qual o presidente passou a dominar a política nacional e a Administração Pública fez importantes escolhas políticas.

Nessa segunda visão, as legislações são consideradas como o elemento principal da formulação de políticas nacionais nesta literatura, e o Congresso é o principal local de competição de interesses sobre as prioridades políticas. Dada essa perspectiva básica, tanto a burocracia executiva