Modelo de Controle Externo pelos Tribunais de Contas

“Modelo de Controle Externo pelos Tribunais de Contas e as Proposições Legislativas sobre o Tema”

        

                               

O artigo estudado faz uma analise do atual modelo de controle externo exercido pelos Tribunais de Contas nas contas e no orçamento dos órgãos da administração pública e faz uma alusão as competências que tal Tribunal deve realizar, a fim de garantir a efetividade e legitimidade dos gastos praticados pelos órgãos públicos. Também é abordado do decorrer do texto algumas dificuldades que o TCU enfrenta, resultado da burocracia do sistema público e do status jurídico do controle externo.

O controle externo é uma forma de garantia do regime democrático entre o Estado e a sociedade, é a administração pública submetendo-se a sua própria vigilância, isto é uma maneira de garantir a eficiência e eficácia de seus atos. Há dois sistemas de controle: o interno, àquele exercido pelo próprio órgão; e o externo, realizado pelo Poder Legislativo, que tem o auxílio da corte de contas.

No controle interno, fundamentado no art. 74 da Constituição, determina que os três Poderes vigentes devem: avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual e a execução dos orçamentos públicos; comprovar a legalidade e analisar os resultados, sob aspectos da eficiência e eficácia; controlar as operações de crédito e apoiar o controle externo.

Dentro da teoria em geral é possível encontrar dois tipos de sistemas de controle interno, são eles: o descentralizado, que determina a independência na responsabilidade do controle do próprio orçamento, ou seja, não há interferência previa do Ministério da Fazenda; já o sistema centralizado propõe que o Ministério da Fazenda deve supervisionar diretamente os gastos dos outros Ministérios, nomeando representantes dentro dos mesmos. No Brasil prevalece o sistema centralizado.

Com relação ao controle externo o artigo cita: “por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira” (Meirelles, 1989, p. 602). A base desta vigilância está na comprovação da probidade dos atos praticados pela administração, a regularidade dos gastos públicos e a fiel execução do orçamento. É o Poder Legislativo que exerce esse controle diretamente ou a partir das cortes de contas. Atualmente existem, no Brasil, o TCU, 27 tribunais de contas dos estados, 6 tribunais de contas em municípios e mais dois específicos nas cidades do Rio de Janeiro e São Paulo.

Dentre as funções principais desse controle externo, além da fiscalização contábil, financeira e orçamentária; a CF ampliou em mais alguns pontos, acrescentando critérios como legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade. Entretanto é visível que tais funções são realizadas de modo parcial, com foco nos aspectos mais formais de legalidade dos atos e regularidade das despesas; assim, faz-se necessário adotar medidas que promovam a plena implementação de tais funções.

Em muitos países do mundo o controle externo é exercido por um órgão, como as auditorias- gerais ou controladorias, em outros, os dispêndios são controlados por cortes de contas onde as decisões são tomadas por meio de um colegiado de ministros ou conselheiros, como é o caso do Brasil. Nestas ultimas há a priorização do comprimento da lei como forma para a correta aplicação dos recursos públicos. Em relação ao status jurídico a efetividade das decisões há uma diferenciação entre os países, alguns possuem natureza administrativa, enquanto outros são de cunho jurisdicional. Os controles das despesas também possuem diferenças, alguns são realizados anteriormente a despesa, como também pode ser a posteriori.

Com a maior predominância do Estado na economia e a ampliação dos serviços públicos as cortes de contas tiveram que ultrapassar a simples função de verificar os atos administrativos, passando a exercer um controle gerencial, que abrangesse questões relacionadas à eficiência, eficácia e efetividades das ações governamentais. Para que tais questões sejam analisadas foram incorporados alguns métodos para garantir um controle efetivo, como é o caso, por exemplo, das auditorias de desempenho, que visam avaliar a eficiência dos órgãos.

Como citado anteriormente, na CF de 1988 foram incorporadas as funções de controle gerencial aos tribunais de contas; entretanto para que tais mudanças sejam implementadas com sucesso é preciso superar dois paradigmas que comprometem o desenvolvimento destas, são eles:

a) a aparente contradição entre o direito administrativo – e o modelo burocrático correspondente – e as demandas de autonomia e de flexibilidade que os novos desenvolvimentos da administração propõem em função dos requisitos de eficácia, eficiência e efetividade;

b) a conseqüente deficiência do direito administrativo como ferramenta de controle gerencial da administração pública.

Um ponto que é focado no artigo é a relação da administração pública estar sujeita ao controle judicial, já que apenas o Poder Judiciário tem poder para controlar os atos administrativos. Assim, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo tem função apenas administrativa, cabendo ao poder jurisdicional aferir a conformação com a lei. Isto é algo que vem sendo reivindicado pelas cortes de contas, que buscam que as suas decisões sejam representadas “coisas julgadas”.

Aprofundando-se ainda mais no controle externo como forma de aprimoramento da administração pública o texto aborda que a função essencial do controle é a busca por melhores resultados, a partir da prevenção de atos que possam vir a ser falhos ou na correção de erros ocorridos. Todavia na prática o processo de controle possui inúmeras deficiências, os acompanhamentos das prestações de contas são feitos apenas pelos documentos apresentados, dando ênfase aos aspectos formais, e isto pode gerar um controle superficial, ocorrendo falhas no controle que acabam permitindo o desvio de recursos, as práticas ilícitas, entre outros.

Por se tratar de um órgão público o TCU possui algumas potencialidades e limitações. Dentre as primeira é possível elucidar a crescente demanda por serviços públicos, cuja prestação por empresas concessionárias requer acompanhamento; as expectativas de que o TCU desenvolva ações que possam orientar e prevenir erros e as demandas por avaliações dos resultados das ações públicas.  Já as restrições podem ser colocadas como as seguintes: a inconstância na estrutura da administração pública, principalmente do sistema de controle interno; a concorrência com o Ministério Público da União e com outras entidades de auditoria; a demanda superior à capacidade de atendimento; o desgaste da imagem institucional e a profusão normativa.