Elaboração Política

ELABORAÇÃO DE POLÍTICA

Um diagnóstico da qualificação profissional

Realizado para aplicação de programa público no Estado de São Paulo1

PAULO DE MARTINO JANNUZZI*

Nos círculos acadêmicos e nas esferas da administração pública, afirma-se que não é por falta de estudos e diagnósticos que os programas sociais não conseguem alcançar os resultados e impactos esperados. Afinal, é fato que as universidades, centros de pesquisa e empresas de consultoria têm produzido um amplo conjunto de trabalhos, artigos e estudos sobre diferentes aspectos da realidade social, referidos direta ou indiretamente ao contexto de operação dos vários programas públicos.

Entretanto, muitos desses trabalhos, mesmo os contratados para subsidiar a formulação de programas específicos, são na prática diagnósticos descritivos bastante gerais, aplicáveis a diferentes programas sociais, com contribuições certamente relevantes, mas desprovidas de informações mais particulares e “customizadas” para formatação de ações públicas mais dirigidas, no grau que se requer atualmente. Nos diagnósticos contratados pelo setor público, contribuem para isso, sem dúvida, as imprecisões ou lacunas dos termos de referência – que espelham, muitas vezes, a falta de clareza dos objetivos e natureza do programa público a ser posto em prática – e a exigüidade de tempo e recursos para realização de levantamentos de campo específicos. Nesse contexto, acabam se justificando estudos diagnósticos mais gerais, baseados em trabalhos anteriores e em fontes de dados e pesquisas já disponíveis.

Também é preciso reconhecer as limitações das pesquisas de avaliação de programas públicos como fontes de informação para elaboração de diagnósticos “customizados” e abrangentes, efetivamente úteis para readequação dos programas existentes ou proposição de novos2. Nas avaliações de impacto, as constatações empíricas acerca da efetividade dos programas são, não raras vezes, ambíguas ou pouco consistentes. Nos casos em que se adotam delineamentos metodológicos quase experimentais, as condições para garantir a validade interna dos estudos acabam por inviabilizar a apropriação e generalização dos resultados para avaliações mais abrangentes de programas3. Vários estudos focados no processo de implementação dos programas, que teriam grande potencial para trazer informações relevantes e específicas para aprimoramento e formulação de outros projetos similares, acabam tendo baixo poder de generalização em razão das lacunas de conhecimento sobre atividades desenvolvidas – decorrentes das limitações ou inexistência de sistemas de informações de monitoramento – ou por causa de decisões metodológicas de técnicas, amostras e casos investigados, em razão dos prazos e recursos disponíveis4. Avaliações voltadas à análise da consistência teórica e do desenho lógico de programas – que poderiam gerar conhecimento mais generalizável na área – são menos freqüentes ou, pelo menos, menos conhecidas do que outros tipos de estudos de avaliação5.

No campo da formulação e aprimoramento de programas de qualificação profissional, esse quadro de limitações e parcialidade dos diagnósticos não é diferente, embora tenha havido, desde os anos 90, um esforço significativo na proposição de modelos mais consistentes para elaboração de estudos de análise de demanda para programas dessa natureza6, assim como de sua avaliação.

A efetividade de programas de qualificação depende de uma boa gestão das suas etapas de formulação e implantação (o que implica um bom diagnóstico), bem como, nesse caso, da evolução favorável do emprego. Além disso, a complexidade operacional envolvida em seu ciclo de gestão é certamente muito maior do que a de diversos programas, como o Bolsa-Família, por exemplo, o que valoriza ainda mais a necessidade de dispor de um diagnóstico consistente, muito mais rico e específico do que os tipos de estudos citados anteriormente.

Dada a opção por conferir uma natureza focalizada para essa política pública, o dimensionamento do público-alvo de programas de qualificação envolve critérios de elegibilidade mais abrangentes do que outros programas, contemplando a identificação de trabalhadores desempregados – pela automação ou baixo crescimento econômico – ou em risco de desemprego – como os trabalhadores da cana –, aqueles com baixa escolaridade, menores rendimentos, mal inseridos na estrutura ocupacional e pertencentes a grupos sócio-demográficos em situação de desvantagem no mercado de trabalho, como jovens, mulheres, negros, portadores de deficiência. Sob qualquer desses critérios, o tamanho do público-alvo é um desafio avassalador: se for considerada a população de 15 anos ou mais que não completou sequer o ensino fundamental, são mais de 12 milhões de pessoas a serem atendidas no Estado de São Paulo; na Região Metropolitana, representam 1,5 milhão; se forem os trabalhadores da agropecuária, são mais de 1 milhão.

Ainda que se restrinja o público-alvo ao conjunto de trabalhadores que se inscrevem nos postos de atendimento para intermediação de mão-de-obra ou os requerentes do seguro-desemprego, com mais de 150 mil pessoas/mês para cada serviço, a demanda ainda é muito grande, assim como o esforço operacional para chamá-los a realizar um curso e mantê-los durante quatro ou cinco semanas, em período integral ou parcial, em uma turma de 200 horas. Não se está transferindo renda diretamente ao trabalhador inscrito no programa, mas oferecendo-se um serviço educacional, benefício muito mais complexo de ser provido com qualidade. O elenco de cursos deve estar adaptado não apenas às características de um público-alvo com elevado déficit de escolaridade básica, mas também à capacidade de sua absorção no mercado de trabalho local. Um dos problemas recorrentes nesse tipo de programa é a capacitação de trabalhadores – jovens, sobretudo – em atividades e em quantidades dificilmente absorvíveis pelo mercado.

A contratação de instituições para oferecimento dos cursos, o acompanhamento da oferta, as avaliações de aprendizagem e de egressos e os esforços para captação de vagas nas empresas são outras atividades bastante complexas envolvidas em um programa de qualificação. A gestão descentralizada do programa é uma imposição para alcançar melhores ajustes entre procura e oferta de qualificação e requer também mecanismos de coordenação e monitoramento bastante sofisticados, nem sempre disponíveis adequadamente em nível municipal, em sindicatos, de trabalhadores