Orçamento público

ORÇAMENTO PÚBLICO

O processo orçamentário brasileiro tem sua importância reconhecida na Constituição Federal, que definiu a estruturação de um sistema de normas em relação à matéria financeira e orçamentária, com o objetivo de dotar a Administração Pública de instrumentos de planejamento e controle.

O orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal, aprovado por lei contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano). É a ferramenta que permite que o setor público cumpra com a produção de bens e serviços públicos para atender às necessidades da população, de acordo com o papel atribuído ao Estado na economia e na sociedade. O orçamento público é o documento que mostra o quanto de impostos, taxas e contribuições o governo recolhe e gasta em cada área, por exemplo: Na educação, saúde, segurança, e nos transportes públicos, são tantos os problemas enfrentados por uma sociedade que não dá para resolver todos de uma vez é preciso escolher quais serão enfrentados primeiro; ou seja, é preciso definir prioridades.Em um orçamento são evidenciadas as receitas e as despesas.

Receitas são todos os recursos provenientes da venda de mercadorias ou de uma prestação de serviços, porém nem todos são oriundos de vendas ou prestação de serviços,como por exemplo: (aluguéis,rendimentos, rendimentos de aplicação financeira, juros e etc.)

Despesa é todo o gasto de caráter geral, relacionado com a administração e vendas, como por exemplo juros, multas, material de escritório, etc

Um fator primordial para a gestão pública orçamentária,é a questão do planejamento;planejar é adequar os recursos aos objetivos da gestão. O orçamento público exige a elaboração de leis; leis essas que serão explicadas mais adiante, mais antes é preciso saber quais os tipos de orçamentos públicos que podem ser usados em uma gestão de acordo com a sua necessidade; sendo eles:

Orçamento Tradicional: É um orçamento em que não há um objetivo econômico e social de forma clara. Nesse caso há apenas as especificações de despesas e receitas sem a presença de um planejamento do governo. Não há preocupação com objetivos e metas atentando-se preferencialmente com os desejos dos órgãos públicos.

Orçamento Base Zero: Consiste na elaboração de uma base orçamentária para um determinado período, sem levar em consideração os orçamentos de períodos anteriores. O orçamento de uma empresa ou departamento deve estar alinhado à estratégia da empresa. Primeiramente é preciso estabelecer claramente quais são as metas e objetivos do período e, a partir daí, estabelecer as bases orçamentárias.

Orçamento Moderno

Na fase do orçamento moderno; destacam-se dois tipos de orçamento,orçamento de desempenho e orçamento programa:

Orçamento-Programa:Orçamento que leva em conta os objetivos que deverão ser alcançados pelo governo durante um período de tempo. Além disso, há a previsão dos custos envolvidos no processo.

Orçamento de Desempenho: O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também conhecido como orçamento de realizações;é o processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.

Orçamento Participativo:Esse orçamento abrange a população ao processo decisório e há uma relação entre o Executivo e Legislativo.

Como falado anteriormente o orçamento público exige a elaboração de leis o sistema orçamentário brasileiro é composto por três leis orçamentárias,que formam o chamado ciclo orçametário: Que começa pelo plano plurianual (PPA) ele é quem define estratégia, diretrizes e metas da administração pública; temos também duas leis anuais: a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), que traz as regras para elaborar e executar o orçamento do ano seguinte definindo também as prioridades e metas do governo, e a lei orçamentária anual (LOA), que estima as receitas e programa as despesas de cada ano de acordo com as prioridades do PPA e as regras estabelecidas da LDO, logo abaixo será explicada mais claramente cada uma dessas leis.

• Plano Plurianual (PPA)

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• Lei de Orçamento Anual (LOA)

. O PPA é a lei que define por um período de 4 anos; as grandes prioridades nacionais e regionais com metas para cada área de atuação, saúde, educação, saneamento, transportes, energia entre outros. É a grande lei do planejamento do país; é ele que faz o vínculo entre o plano estratégico do governo e os orçamentos de cada ano, mas não são apenas grandes obras que estão no PPA o governo também inclui no plano os gastos necessários para garantir a oferta permanente de determinados serviços públicos; por exemplo no caso da agricultura o PPA prevê tanto as obras para a construção de armazéns para estoque; como também ações de financiamento e garantia de compra da produção para a distribuição de cestas básicas para a população carente; é importante saber que nem todos os investimento públicos estão no PPA do governo federal, a outras ações que ficam a cargos dos Estados e municípios; cada um deles tem suas próprias leis orçamentárias inclusive seus próprios PPA´S isso porque cada esfera de governo: federal, estadual e municipal tem suas próprias responsabilidades.

. A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de programas a serem executadas pelo Governo; têm como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias; Busca sintonizar a lei orçametária anual com as diretrizes, objetivos e metas da administraçaõ pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO:

• Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;

• Orientará a elaboração da LOA;

• Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

• Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Já a LOA é quem disciplina todos os programas e ações do governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.

A Lei Orçamentária Anual compreenderá:

• O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, e estatais chamadas de dependentes (deficitárias).

• O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

• O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Também é muito importante estar atento aos prazos constitucionais de encaminhamentos para o governo federal:

PRAZOS ENVIO AO CONGRESSO DEVOLUÇÃO PARA SANSÃO

PPA 31 de agosto 15 de dezembro (*)

LDO 15 de abril 30 de junho (**)

LOA 31 de agosto 15 de dezembro (*)

(*) encerramento do 1o. Período da sessão legislativa.

(**) encerramento da sessão legislativa.

A lei de responsabilidade fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciárioa disciplina. Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorarem a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc.).

Na LRF o processo de planejamento foi considerado fundamental para a administração pública, uma vez que os instrumentos de planejamento - PPA, a LDO e LOA deixaram de serem simples instrumentos elaborados para cumprimento de disposições legais e passaram a produzir efeitos reais no acompanhamento da gestão. Trata-se de uma lei voltada para auxiliar o governante a gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e precisas, aplicada a todos os gestores e a todas as tarefas de governo relativas à gestão da receita e da despesa pública, ao endividamento e à gestão do patrimônio público.

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

• Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.

• Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.

• Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo. Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:

• Função alocativa: Utilizar os recursos presentes na economia incentivando o desenvolvimento de determinados setores em detrimento de outros.

• Função distributiva: Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, ou seja, uxiliar no desenvolvimento de classes e estados menos favorecidos economicamente.

• Função estabilizadora: Ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).A busca incessante do equilíbrio entre a estabilidade financeira e as despesas governamentais; busca o crescimento econômico ao empregar de maneira consciente os recursos disponíveis.

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Primeiramente antes de falarmos sobre cada um dos princípios orçamentários e importante saber a sua definição: " Princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepção e execução da lei orçamentária".

De acordo com SANCHES (2004, p. 277), princípio orçamentário é “um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere a sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituições da sociedade...”.

Segundo alguns doutrinadores, os princípios orçamentários não têm caráter absoluto ou dogmático, tendo divergências sobre estrutura e conceitos. Entretanto, abordaremos, a seguir, aqueles aceitos pela maioria dos doutrinadores. Segundo o mesmo autor, os princípios orçamentários clássicos seriam (2004, p.277):

.Unidade

.Universalidade

• Anualidade (ou Periodicidade)

• Legalidade

• Exclusividade

.Publicidade

• Especificação ou discriminação ou especialização

. Equilíbrio

. Orçamento-Bruto

• Não-Vinculação (ou Não-Afetação) de receitas

.Clareza ou Objetividade

Agora iremos explicar cada um dele; começando pelo princípio da unidade:

.Princípio da Unidade: Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representam afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há são apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo. O princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do Art. 2º da Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88.

Na definição de Sanches (2004, p.367):

Princípio orçamentário clássico, segundo o qual o orçamento de cada pessoa jurídica de direito público, de cada esfera de governo (União, Estados ou Municípios), deve ser elaborado com base numa mesma política orçamentária, estruturado de modo uniforme e contido num só documento, condenáveis todas as formas de orçamentos paralelos.

.Universalidade: O Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento.

Conforme Silva (1973, p.146):

O princípio da universalidade foi sempre considerado essencial a uma boa administração orçamentária. Sua formulação, como quase todos os princípios orçamentários, efetivou-se em nome do controle político das atividades financeiras.

.Anualidade / Periodicidade: O Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.

Sanches (2004, p. 29), situa este como:

Princípio orçamentário clássico, de origem inglesa, também denominado Princípio da Periodicidade, segundo o qual o orçamento públio (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo (geralmente um ano), podendo este coincidir ou não com o ano civil.

.Legalidade: O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional.

segundo Sanches (2004, p. 274-275), “princípio orçamentário clássico, seguno o qual a arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo.”

.Exclusividade: O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

Silva (1973, p.108), observa que:

Antes da constitucionalização do princípio da exclusividade, os orçamentos brasileiros eram recheados de dispositivos de natureza diversa do seu conteúdo financeiro, constituindo as famosas caudas orçamentárias da Primeira República.

.Especificação ou discriminação ou especialização: São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação.

Sanches (2004, p.142-143), conceitua como:

Princípio orçamentário clássico, de caráter formal, conhecido também por Princípio da Discriminação, segundo o qual a receita e a despesa públicas devem constar do Orçamento com um satisfatório nível de especificação ou detalhamento, isto é, elas devem ser autorizadas pelo Legislativo não em bloco, mas em detalhe.

.Publicidade: O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.

De acordo com Sanches (2004, p.288):

Princípio orçamentário clássico, segundo o qual as leis de natureza orçamentária (Loas e Créditos Adicionais), como qualquer outra lei, só adquirem validade depois de publicadas em veículo com abrangência suficiente para propiciar o conhecimento do seu conteúdo pelos funcionários públicos e pela população em geral.

.Equilíbrio: As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possíveis iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.

Na definição de Sanches (200, p.141), “princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual, no orçamento público, deve haver equilíbrio financeiro entre receita e despesa”

De acordo com o mesmo autor, no ordenamento jurídico pátrio esse princípio é acolhido pela Lei nº 4.320/64:

(Art. 7º- Em casos de déficit [desequilíbrio orçamentário], a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura), pelo art. 167 da Constituição, especialmente pelos seus incisos II, III e V, que insistem no equilíbrio entre os compromissos e as disponibilidades e entre as novas alocações e as fontes compensatórias, e por várias normas da LRF.

.Orçamento-Bruto: A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.

.Não-afetação ou não-vinculação: É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc.). E as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.

Segundo Torres (1995, p.208):

O princípio da não-afetação se justifica na medida em que reserva ao orçamento e à própria administração, em sua atividade discricionária na excução da despesa pública, espaço para determinar os gastos com os investimentos e as políticas sociais.

.Clareza ou Objetividade­: O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo. Difícil de ser empregado em razão da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa.

Sanches (2004, f. 62), define como:

Princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas.

Assim, pode-se concluir que a observância dos princípios orçamentários é importante para assegurar o aprimoramento das técnicas de elaboração da proposta orçamentária e mesmo da execução da despesa, alcançando aspectos tais como clareza, exatidão e publicidade dos dados orçamentários, maior e melhor especificação dos mesmos, garantia de exclusividade ou de pureza orçamentária, possibilidade de flexibilidade na alocação dos recursos, mediante a não-afetação das receitas, inclusão de todas as receitas e despesas, assegurando o caráter de universalidade que deve revestir a peça orçamentária, equalização da gestão orçamentária mediante o equilíbrio entre receitas e despesas e programação, através da ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com orçamento anual. Reconhecer a importância dos princípios orçamentários e acompanhar sua evolução através dos dispositivos constitucionais; pois é muito importante acompanhar a evolução do próprio orçamento público brasileiro.

Referências

SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 2. ed. atual. e ampl. Brasília: OMS, 2004. 393p.

SILVA, José Afonso. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. 388 p.

Wikipédia

www.google.com.br

http://www.portaldecontabilidade.com.br/tematicas/orcamentopublico.htm

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/publicacoes/premio_sof/2mono_tema2_1lugar.pdf

Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964 - Presidência da República