PPA No Governo Dilma

Por Lucídio Bicalho e Eliana Graça, assessores do Inesc

Nos dias 24 e 25 de maio, o Fórum Interconselhos reuniu, em Brasília, 400 representantes dos conselhos de políticas públicas setoriais; de organizações não governamentais e redes da sociedade civil, para discutir a proposta do Plano Plurianual 2012/2015. A reunião foi convocada pelo Ministério do Planejamento e pela Secretaria Geral da Presidência da República.

O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento do governo previsto na Constituição Federal que orientará também a elaboração das leis orçamentárias para os quatro próximos anos, definindo inclusive as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública de forma regionalizada.

O PPA deverá ser enviado ao Congresso Nacional para ser transformado em lei até o dia 31 de agosto, a mesma data de envio do Lei Orçamentária Anual (LOA).

Nova linguagem, novo desenho

A sociedade terá que se apropriar dos novos termos utilizados no PPA. O Plano Plurianual está sendo elaborado dentro dos ministérios setoriais a partir da ‘dimensão estratégica’ que contém os ‘macrodesafios’ e a ‘visão estratégica’ do governo federal. A dimensão estratégica comunica as principais diretrizes do governo Dilma.

Até o momento, os macrodesafios são: 1)Projeto Nacional de Desenvolvimento; 2) Erradicação da Pobreza Extrema; Conhecimento, Educação e Cultura; 4) Saúde, Previdência e Assistência Social; 5) Cidadania; 6) Infraestrutura; 7) Democracia e Participação Social; 8) Integridade e Soberania Nacional; 9) Segurança Pública; 10) Gestão Pública. Esses macrodesafios poderão ser modificados e outros podem ser acrescidos até a entrega da proposta ao Congresso Nacional no final de agosto.

O Plano Plurianual possui ainda uma ‘dimensão tática’ – que inclui ‘os programas temáticos’. O programa temático retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas. O programa temático se desdobra em 'Objetivos' e 'Iniciativas'. Cada Programa Temático contém entre seus atributos: contextualização, indicadores, valores financeiros, objetivos e iniciativas.

A ‘contextualização’ descreve a situação da temática tratada, as oportunidades, os desafios etc. Já o ‘indicador’ é um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um Programa Temático, contendo um ‘índice de referência’ da situação da política.

Os ‘objetivos’ expressam o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas por um conjunto de iniciativas. E as ‘iniciativas’ esclarecem o que seria entregue à sociedade.

Por sua vez, os atributos dos objetivos contém ‘metas’, ‘regionalização', caracterizaçao, entre outros.

As metas descrevem os produtos que serão entregues. A regionalização detalha as metas por região do país.

Um dos exemplos divulgados pelo governo na área agricultura ajuda a entender melhor os conceitos acima:

- Programa Temático: Agricultura Irrigada

- Objetivo: Reformular o marco legal da Política Nacional de Irrigação, elaborar Plano Nacional de Irrigação e reestruturar institucionalmente a gestão da agricultura irrigada, inclusive por sua articulação com as Políticas Agrícola, de Agricultura Familiar, de Recursos Hídricos e de Meio Ambiente.

- Metas: Aprovação do novo marco legal da Política Nacional de Irrigação; Criação e Funcionamento do Comitê Interministerial de Agricultura Irrigada; Cadastramento de 95% dos irrigantes do país

- Regionalização: Norte (cadastramento de x% dos irrigantes); Nordeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Centro-Oeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Sudeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Sul (cadastramento de x% dos irrigantes).

- Iniciativas: Aprovação do novo marco legal da Política Nacional de Irrigação; Criação do Comitê Interministerial de Agricultura Irrigada, e seu Grupo Executivo; Reestruturação das instituições responsáveis pela execução da Política Nacional de Irrigação.

Ficará de fora do PPA a dimensão ‘operacional’, que lista as ações orçamentárias e as respectivas dotações ou previsão de recursos. Essa dimensão só poderá ser conhecida na lei orçamentária anual (LOA).

A figura 1, retirada o manual do Ministério do Planejmento, descreve como se articulam esses conceitos:

Modelo Lógico PPA

Esses conceitos também estão explicitados no documento divulgado no site do Ministério do Planejamento.

Concepção Equivocada

No entanto, a grande novidade aclamada pelo governo com relação ao PPA está parcialmente equivocada. A Ministra do Planejamento Miriam Belchior disse na reunião que agora a sociedade terá mais facilidade de monitorar o governo, pois o PPA estará organizado no sentido de facilitar o acompanhamento das metas do governo. Na lógica propagandeada não haveria necessidade de fiscalizar os meios apenas o fim da ação governamental. De um lado, o governo acerta quando desenha o PPA para facilitar que a sociedade monitore a efetividade da ação governamental dadas pelos objetivos e metas fixados no PPA. No entanto, o governo deve evoluir com relação ao conceito de efetividade, que precisa revelar se as políticas públicas estão efetivando direitos das pessoas ou não.

De outro lado, o governo precisa entender que é importante sim a sociedade monitorar também o orçamento. O governo não deveria definir o que a sociedade deve ou não fiscalizar. Essa é uma questão que não está na esfera de decisão do governo ou do Ministério do Planejamento. As representações políticas da sociedade que estavam presente no fórum sabem que o orçamento público é um espaço de disputa de interesses da sociedade com concepções e valores de mundo distintos. Não é possível retroceder nesse debate e desconsiderar que em torno do orçamento também gravitam empreiteiras, representações de empresários, ruralistas que defendem um modelo ultrapassado de país baseado num capitalismo predatório, de destruição da dignidade humana, de uma