Produção Industrial Governo Lula

Produção industrial de Lula,

Lula procurou manter a mesma política macroeconômica que estava em vigor desde 1999, que o presidente Fernando Henrique Cardoso implantou, sempre buscando manter o controle da inflação, apoiada na combinação do regime de metas de inflação com o câmbio flutuante e a política de geração de superávit fiscal primário, visando à continuidade do controle inflacionário. Para cumprir as metas de inflação, o Banco Central continua fixando a taxa básica de juros em níveis elevados, a despeito de todos seus efeitos perversos.

No ano de 2003 o país teve um crescimento pequeno, contudo manteve as taxas de relativo crescimento comparado a outros países com patamares semelhantes ao Brasil no período, ainda no governo de FHC ocorreu a desvalorização cambial, que ajudou para diminuir o déficit comercial de manufaturados em 2003, com a politica monetária que freava a demanda doméstica naquele momento, a solução foi expandir a produção industrial voltada para o comércio exterior, que sua demanda aumentava, principalmente as economias asiáticas e em particular a China.

O governo por sua parte conseguiu diminuir as restrições externas para produtos brasileiros, acabou com o veto à política industrial e a reformulou para tentar modernizar e estruturar a indústria brasileira, tal feito foi a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), que contava com grandes especialistas em politica industrial, tecnologia e comércio exterior.

Bem-vinda por muitos, a implementação da PITCE enfrentou muitas dificuldades, entre elas a herança herdada dos anos 1990, quando foram extintas ou esvaziadas muitas instâncias de coordenação e de planejamento que tinham papel importante ao longo do processo de industrialização: conselhos interministeriais, órgãos de planejamento etc., além das instâncias que existiam no interior das empresas públicas de infraestrutura que foram privatizadas. Na

lista dos sobreviventes: as esvaziadas agências de desenvolvimento regional, um

BNDES desfigurado, o BB e a CEF com atuações acanhadas, o Sebrae com atuação

isolada, alguns outros arranjos institucionais, além de um conjunto desarticulado de

instrumentos, criados em geral para minimizar distorções geradas pela política

econômica. De acordo com os documentos oficiais, a PITCE (consubstanciada em um

conjunto de 57 medidas distribuídas em 11 programas de política) propunha-se

articular três planos distintos: 1) Linhas de ação horizontais (inovação e desenvolvimento tecnológico; inserção externa; modernização industrial; ambiente

institucional/aumento da capacidade produtiva); 2) Opções estratégicas

(semicondutores, software, bens de capital e fármacos); 3) Atividades portadoras de

futuro (biotecnologia, nanotecnologia, biomassa/energias renováveis). Eram dois os

macroprogramas mobilizadores: I) Indústria forte (visando fortalecer e expandir a base

industrial brasileira); II) Inova Brasil (visando aumentar a capacidade inovadora das

empresas). Um plano de ação que explicitava como objetivos o aumento da eficiência

da estrutura produtiva, o aumento da capacidade de inovação das empresas brasileiras e

a expansão das exportações. Esta seria a base para uma maior inserção do país no

comércio internacional, estimulando os setores onde o Brasil teria maior capacidade ou

necessidade de desenvolver vantagens competitivas e abrindo caminhos para inserção

nos setores mais dinâmicos dos fluxos de troca internacionais.

Tais feitos foram pensados e construídos para garantir a modernização de todo o sistema que dava apoio as indústrias, até haviam algumas instituições porém estavam desatualizadas e isoladas sem atuar corretamente.

Sendo assim houve um

esforço por desonerar o investimento, a produção e as exportações. Foram zeradas as

alíquotas de IPI para bens de capital. Foi estabelecida a isonomia tributária entre

produtos importados e produzidos no país aplicando aos primeiros a contribuição para

o Cofins. Foi aprovada a isenção da contribuição para PIS/Pasep e Cofins para a

compra de máquinas e equipamentos por empresas exportadoras que exportassem pelo

menos 80% de sua produção. Por outro lado, a despeito de contemplados na PITCE

para serem foco de políticas setoriais de estímulo, os setores de semicondutores,

fármacos, software e bens de capital não foram objeto de ações de fomento em grande

escala, embora tenham sido objeto de Programas específicos do BNDES (Modermaq,

Prosoft e Profarma, por exemplo).13 As ações mais articuladas, entretanto, foram na

área de promoção de exportações, apoiadas em instrumentos que estavam nas mãos do

MDIC e demandavam menos do Ministério da Fazenda.

Sendo assim, podemos dizer que foco em inovação da PITCE foi reforçado por dois outros marcos importantes: a já conhecida Lei de Informática (que em 26/09/06 – Decreto 5.906 –

teve os incentivos fiscais para o setor prorrogados até 2019) e a Lei de Biossegurança

(Lei 11.105, de 23/11/05), que viabiliza a pesquisa com organismos geneticamente

modificados e com as chamadas células-tronco. Adicionalmente, destaca-se a

(re)entrada do BNDES nos financiamentos à inovação de forma incentivada e a

ampliação do orçamento da Finep.

Segundo Governo Lula: Avanço na Coordenação da Política Industrial e Crise

Mundial

O segundo mandato do Presidente Lula tem início dando continuidade à

PITCE. Entre janeiro de 2007 e maio de 2008, inúmeras iniciativas continuaram sendo tomadas, mas carecendo de uma maior articulação e de recursos. Ao

mesmo tempo, foi-se trabalhando na formulação de uma nova fase da PITCE (Fase II)

que representasse um avanço em termos de abrangência e potência, bem como se

articulasse mais firmemente com outros programas de governo, visando aprofundar a

trajetória de recuperação da capacidade do Estado de formular e gerenciar políticas.

Em 12/05/2008, um novo programa de promoção à indústria brasileira é

lançado pelo governo federal, com maiores pretensões no sentido de sua abrangência,

profundidade, articulações, controles e metas, ampliando o número de setores e os

instrumentos de incentivo em relação à PITCE. Entre os avanços, há a preocupação em

definir objetivos e estabelecer metas, fortalecer a coordenação entre diferentes

instituições do governo e o diálogo com o setor privado, dentro de uma visão sistêmica

voltada à construção da competitividade de longo prazo dos mais diversos setores da

economia brasileira.

Batizada de Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP e apoiando-se em

diversos tipos de medidas (tributária/fiscal, financiamento, poder de compra por parte

do governo, aprimoramento jurídico, regulação e apoio técnico), a nova política tem

como objetivo a sustentação de um longo ciclo de desenvolvimento produtivo, apoiado

no investimento, na inovação, na competitividade das empresas e na ampliação das

exportações. Entre outros instrumentos, o novo programa propõe a desoneração de

diversos setores produtivos correspondente a uma renúncia fiscal de R$ 21,4 bilhões

entre 2008 e 2011.

Perseguindo um escopo mais amplo e transversal, a nova política contempla 24

setores da economia. Apreendendo a abrangência e complexidade da estrutura

industrial brasileira e ao mesmo tempo definindo focos específicos de ação, os setores

foram considerados em 3 grupos de programas, segundo seus diferentes tipos de

desafio. No primeiro, estão os “programas para consolidar e expandir a liderança” de

setores onde o Brasil já é forte, em um total de 7 programas: aeronáutico; petróleo, gás

e petroquímica; bioetanol; mineração; celulose e papel; siderurgia; e carnes. No

segundo, estão os “programas para fortalecer a competitividade”, com 11 áreas: complexo automotivo; bens de capital; indústria naval e cabotagem; têxtil e

confecções; couro, calçados e artefatos; madeira e móveis; agroindústrias; construção

civil; complexo de serviços; higiene, perfumaria e cosméticos; e plásticos. No terceiro

grupo, estão os “programas mobilizadores em áreas estratégicas”, abrangendo 6

programas: complexo industrial da saúde; tecnologias de informação e comunicação;

energia nuclear; nanotecnologia; biotecnologia; e complexo industrial de defesa. Há

ainda o grupo chamado “destaques estratégicos”, contendo 6 programas: Promoção

das exportações; Regionalização; Micro e pequenas empresas; Produção sustentável;

Integração com a África; Integração produtiva da América Latina e Caribe. Estes dois

últimos programas representam um passo inovador, na medida em que, pela primeira

vez, se leva em conta, formalmente, a necessidade de integração do Brasil com estes

dois grupos de países.

A meta para 2010 era fazer com que o Brasil alcançasse uma participação de

1,25% do total das exportações mundiais (contra 1,18%, em 2007), o que corresponde

a aproximadamente US$ 208,8 bilhões (contra US$ 160,6 bilhões, em 2007), o que

exigiria um crescimento médio anual de 9,1% nas vendas externas entre 2008 e 2010.

O governo propunha-se também ampliar o número de micro e pequenas empresas

exportadoras para 12.971 em 2010 (10% a mais que as 11.792 MPEs em 2006). Ambas

as metas foram frustradas diante da crise mundial que eclodiu em agosto de 2008.

Também não foi alcançada a meta mais importante da PDP: a elevação do

investimento fixo para 21% do PIB até 2010 (contra 17,6%, em 2007), correspondendo

a cerca de R$ 620 bilhões. Quanto ao estímulo à inovação no setor industrial, a

perspectiva era que os investimentos privados em pesquisa e desenvolvimento (P&D)

representassem 0,65% do PIB em 2010 (contra 0,51%, em 2007), o que exigiria um

crescimento médio anual de 9,8%.

A PDP reserva importante papel para o BNDES, com agilização e

desburocratização dos financiamentos e significativo aporte de recursos. A

participação do BNDES no programa previa financiamentos de R$ 210,4 bilhões para

o setor de indústria e serviços (excluindo os financiamentos à infraestrutura) entre

2008 e 2010, com previsão de que os desembolsos do banco para este segmento

chegassem a R$ 77,7 bilhões em 2010. 22 Valores que se somam aos investimentos

previstos no Plano de Ação, Ciência e Tecnologia – PACTI, lançado em novembro de

2007 pelo MCT, da ordem de R$ 41 bilhões até 2010.

A nova política previa ainda redução de 20% no spread básico do conjunto de

linhas de financiamento do BNDES, de 1,4% ao ano para 1,1% ao ano. Nas linhas para

comercialização de bens de capital, o spread básico seria reduzido em 40% – de 1,5%

ao ano para 0,9% ao ano, com a duplicação do prazo para a indústria nos

financiamentos via Finame (Agência Especial de Financiamento Industrial), de cinco

para dez anos. A PDP previa também linha de crédito do BNDES com taxa especial

para projetos de empresas que tenham investimentos em P&D.

Entre as medidas tributárias de estímulo ao investimento previam-se a

depreciação acelerada do prazo e crédito de 25% do valor anual da CSLL

(Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), a redução do prazo de apropriação de

créditos derivados da aquisição de bens de capital de 24 para 12 meses e a eliminação

da incidência do IOF de 0,38% nas operações de crédito do BNDES, Finame e Finep

(Financiadora de Estudos e Projetos). Adicionalmente, a política previa a redução do

IPI para diversos setores.

Os principais desafios que o programa se propõe vencer são, segundo

documento oficial da PDP: ampliar a capacidade de produção e serviços ofertados no

país, preservar a robustez do balanço de pagamentos, elevar a capacidade de inovação

tecnológica e fortalecer e desenvolver as médias e pequenas empresas brasileiras. Para

vencer esses desafios, o programa propõe políticas em três níveis: 1) ações sistêmicas

orientadas para a geração de externalidades positivas para o conjunto da estrutura

produtiva; 2) destaques estratégicos orientados para temas importantes para o

desenvolvimento do Brasil no longo prazo; 3) programas estruturantes orientados para

sistemas produtivos, considerando a diversidade da estrutura produtiva brasileira.

Em termos do fortalecimento da institucionalidade da PDP, cabe destacar: a

reativação e criação de Fóruns de Competitividade e Câmaras Setoriais, a reintrodução

dos Comitês Executivos compostos por representantes de instituições de governo

relevantes para a formulação e implementação de programas e a criação de uma

Secretaria Executiva da PDP, formada por Ministério da Fazenda, BNDES e ABDI e que tem o apoio permanente do MCT e do MDIC. É inegável que a PDP avançou em

termos de adequação de instrumentos e capacidade de coordenação.

As quatro macrometas definidas pela PDP, citadas anteriormente (relativas a

taxa de investimento//PIB, gastos em P&D/PIB, participação nas exportações mundiais

e número de MPEs exportadoras), revelaram-se excessivamente ambiciosas em face

das dificuldades que já se delineavam no cenário internacional. Ademais, era evidente

a contradição entre a meta de ampliar as exportações e, ao mesmo tempo, manter as

políticas monetária e cambial que direcionam no sentido da valorização da taxa de

câmbio inibidora de exportações. As outras metas até poderiam ter sido confirmadas,

mas a crise mundial impediu.

Quando foi lançada a PDP, em maio de 2008, o contexto interno da economia

brasileira era mais favorável (embora já fossem bastante visíveis as nuvens no

horizonte externo): mercados de crédito em expansão, crescimento firme da demanda

doméstica (com forte endividamento familiar), setor privado com recursos para

investir, redução do desemprego, aumento dos empregos formais, crescimento da

massa real de salários e redução das desigualdades, além de investimentos e

produtividade em expansão e quantidade de reservas elevadas. Os pontos fracos eram o

câmbio valorizado e a velocidade com que o saldo em transações correntes se tornava

negativo, além dos níveis elevados de juros. A crise internacional eclodiu e exigiu a

adoção de um conjunto de políticas anticíclicas visando mitigar os efeitos da crise

sobre a economia brasileira. Na medida do possível, as medidas conjunturais de

recuperação da crise foram de alguma forma referenciadas pelas duas políticas

estratégicas do governo (o PAC e a PDP). Por exemplo, as desonerações tributárias

ocorreram, quase sempre, nos setores estratégicos da PDP; assim como o principal

programa fiscal anticíclico (“Minha Casa, Minha Vida”) revelou fortes interações com

o desenvolvimento do PAC.