Artigo Sobre A Soberania

SOBERANIA

O fato de encontrar-se sobre certo território bem delimitado uma população estável e sujeita à autoridade de um governo não basta para identificar o Estado enquanto pessoa jurídica de direito das gentes: afinal, esses três elementos se encontram reunidos em circunstâncias administrativas várias, em províncias federadas como a Califórnia e o Paraná, até mesmo em municípios como Diamantina e Buenos Aires.

Identificamos o Estado quando seu governo – ao contrário do que sucede com o de tais circunscrições – não se subordina a qualquer autoridade que lhe seja superior, não reconhece, em última análise, nenhum poder maior de que dependam a definição e o exercício de suas competências, e só se põe de acordo com seus homólogos na construção da ordem internacional, e na fidelidade aos parâmetros dessa ordem, a partir da premissa de que aí vai um esforço horizontal e igualitário de coordenação no interesse coletivo.

Atributo fundamental do Estado, a soberania o faz titular de competências que, precisamente porque existe uma ordem jurídica internacional, não são ilimitadas; mas nenhuma outra entidade as possui superiores.

Reconhecimento de Estado e de Governo

O reconhecimento de Estado que aqui se cuida é o ato unilateral – nem sempre explícito – com que um Estado, no uso de sua prerrogativa soberana, faz ver que entende presentes numa entidade homóloga a soberania, a personalidade jurídica de direito internacional idêntica à sua própria, a condição de Estado.

Já se terá visto insinuar, em doutrina, que os elementos constitutivos do Estado não seriam apenas o território, a população e o governo: a soberania seria um quarto elemento, e teríamos ainda um quinto e último, o reconhecimento por parte dos Estados, ainda que não necessariamente de todos os outros.

A soberania não é um elemento distinto: ela é atributo da ordem jurídica, do sistema de autoridade, ou mais simplesmente do terceiro elemento, o governo, visto este como síntese do segundo – a dimensão pessoal do Estado -, e projetando-se sobre seu suporte físico, o território.

O reconhecimento dos demais Estados, por seu turno, não é constitutivo, mas meramente declaratório da qualidade estatal. Ele é importante, sem dúvida, na medida em que indispensável a que o Estado se relacione com seus pares, e integre, em sentido próprio, a comunidade internacional.

Não se conhece, a tal propósito, forma imperativa: de várias maneiras pode manifestar-se o reconhecimento expresso, bem assim o reconhecimento tácito. Essa variedade possível na forma do reconhecimento de Estado conduz, eventualmente, a que se conjuguem atos que por sua natureza são unilaterais, qual na hipótese de reconhecimento mútuo – mediante tratado ou comunicado comum -, ou naquela, mais rara, em que certo tratado bilateral exprime, por parte dos dois Estados pactuantes, o reconhecimento de um terceiro.

Deve ficar claro que o reconhecimento mútuo da personalidade internacional só configura pressuposto necessário da celebração de tratados bilaterais. No plano da multilateralidade a situação sempre foi diversa. Ninguém discute a certeza deste princípio costumeiro: o fato de certo Estado negociar em conferência, assinar ou ratificar um tratado coletivo, ou de a ele aderir, não implica, por sua parte, o reconhecimento de todos os pactuantes. Resulta assim possível – e não raro – que no rol das partes comprometidas por uma mesma convenção multilateral figurem potências estigmatizadas pelo não-reconhecimento de outras tantas.

No que tange ao reconhecimento de governo, presume-se, aqui, que o Estado em si mesmo já é reconhecido em sua personalidade jurídica de direito das gentes e em seu suporte físico – demográfico e territorial. Contudo, uma ruptura na ordem política, do gênero da revolução ou do golpe de Estado, faz com que se instaure no país um novo esquema de poder, à margem das prescrições constitucionais pertinentes à renovação do quadro de condutores políticos.

A propósito do reconhecimento de governo, o grande debate doutrinário, estreitamente vinculado à oscilação na prática dos Estados no século XX, pode resumir-se, em última análise, na simples alternativa entre a forma expressa e a forma tácita do reconhecimento, entendendo-se a última como mera manutenção do relacionamento diplomático com o Estado onde haja ocorrido a reviravolta política, sem comentários sobre a qualidade ou a legitimidade dos novos detentores do poder. A primeira, a seu turno, importaria expresso e deliberado juízo de valor sobre a legitimidade do novo regime, ou, quando menos, sobre a efetividade de seu mando. A referida alternativa marcou a oposição entre duas doutrinas expostas na América latina da primeira metade do século XX: a de Carlos Tobar (reconhecimento expresso) e a de Genaro Estrada (reconhecimento tácito).

Em 1907, o Ministro das Relações Exteriores da República do Equador, Carlos Tobar, formulava seu pensamento nestes termos:

O meio mais eficaz para acabar com essas mudanças violentas de governo, inspiradas pela ambição, que tantas vezes têm perturbado o progresso e o desenvolvimento das nações latino-americanas e causado guerras civis sangrentas, seria a recusa, por parte dos demais governos, de reconhecer esses regimes acidentais, resultantes de revoluções, até que fique demonstrado que eles contam com a aprovação popular.

A imprensa local e estrangeira na cidade do México recebeu, em 26 de setembro de 1930, uma comunicação do secretário de Estado das Relações Exteriores, Genaro Estrada, sobre o tema do reconhecimento de governo. O princípio da não-intervenção é a base dessa doutrina, que não proíbe, observe-se bem, a ruptura de relações diplomáticas com qualquer regime cujo perfil político ou cujo modo de instauração se considere inaceitável.

Cuida-se apenas, segundo Estrada, de evitar a formulação abusiva de juízo crítico ostensivo sobre governo estrangeiro. Assim, a outorga de reconhecimento era para ele tão funesta quanto sua recusa: em ambos os casos as potências estrangeiras teriam praticado ato interventivo no domínio dos assuntos internos do Estado em questão.

Hoje pode afirmar-se, no que concerne ao fundo, que a doutrina Tobar sofreu desgaste acentuado. Em lugar da legitimidade tem-se nas últimas décadas perquirido apenas a efetividade do regime instaurado à revelia dos moldes constitucionais. Tem ele controle sobre o território? Mantém as ordens nas ruas? Honra os tratados e demais