Finaças Públicas

Finanças Públicas

INTRODUÇÃO: O que são Finanças Públicas?

Essa questão pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqüência com que os temas relacionados ao Setor Público são tratados no debate econômico cotidiano no Brasil. Afinal, é recorrente a referência à “extensa” participação estatal na vida econômica (o que convencionalmente é localizado por outro rótulo, a “estatização”), ou o generalizado questio¬na¬mento de uma das mais relevantes manifestações da atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a política econômica. Também nos damos conta do Setor Público em ocorrências mais setoriais.

Enfim, nos damos conta de que os problemas econômicos do Setor Público são uma parte do dia-a-dia da nossa sociedade e os reconhecemos com grande familiaridade.

Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analítico do Setor Público é subespecificado e, ao longo do tempo, passou a exibir sérias deformações que, só mais recentemente (e, portanto, com atraso), vêm sendo corrigidas. Esta é uma constatação paradoxal, de vez que seria de esperar que o desenvolvimento científico caminhasse com igual vigor e direção que a complexidade das sociedades do mundo real.

Possivelmente, uma razão para esse descompasso está no apego da Economia – e dos economistas – aos processos de mercado. Este não é o lugar apropriado para inquirir as razões desse apego, porém é certo que isso acabou por gerar uma conseqüência metodológica que, hoje, é amplamente reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Economia do Setor Público: que a operação dos sistemas políticos pode ser aproximada no campo analítico pelo mesmo ângulo sob o qual são tratados os sistemas econômicos. Um subproduto dessa percepção é a resistência em aceitar que a motivação econômica do comportamento político decorre de razões intrínsecas ao próprio sistema político, e não de razões reflexas do funcionamento do mercado.

Essa Economia do Setor Público “representa uma tentativa de fechar a análise dos sistemas de interação social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria econômica tradicional, sendo este último uma teoria altamente desenvolvida da interação de mercado. Contudo, além dos limites do comportamento de mercado, a análise é deixada aberta. (...) Os indivíduos se comportam em interações de mercado, em interações político-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a análise deve ser estendida às ações das pessoas em suas diferentes capacidades” [Buchanan (1972, p.11)].

Nesse sentido, percebe-se quão limitadas podem ser as tentativas de desenvolver uma análise de Governo de reflexões indiretas sobre os processos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais elaborações sobre as “falhas” de mercado. De fato, tem sido à sombra da “anatomia das falhas de mercado” que boa parte do raciocínio teórico sobre o Setor Público foi sendo tradicional¬mente construído. No plano normativo, isso temprovocado o que se costuma chamar “efeito gangorra”: a toda falha de mercado corresponde uma virtude governamental, e vice-versa.

Porém essa visão de que é necessário “diferenciar as operações próprias de Governo, daquelas próprias de agentes privados” [Downs (1957, p. 135)] encontra ilustres patrocinadores, em épocas mais recuadas. Assim, por exemplo, à K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de análise pioneira na interação político-econômica. Igualmente, tratadistas italianos das finanças públicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), também na segunda metade do século passado, podem ser considerados pioneiros na consideração do “fator político” na teoria fiscal [o leitor muito apreciará a leitura de A Tradição Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)].

Desse modo, a Economia do Setor Público, sem dispensar analogias com a Economia de mercado, incorpora explicitamente o papel desempenhado pelos processos políticos no comportamento dos indivíduos na sociedade. Não apenas os papéis desempenha¬dos pelos tradicionais agentes de decisão do modelo econômico se ampliam (como no caso dos indivíduos que são simultaneamente consumidores e eleitores), mas também criam-se novos agentes de decisão: o político, o burocrata, o membro do grupo de interesse, entre outros.

Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos teóricos mais conhecidos da matéria, “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”. Esta expressão não é muito adequada, já que os problemas básicos não são financeiros, mas tratam do uso dos recursos econômicos, da distribuição da renda e do nível de emprego. Ainda que a política orçamentária seja uma parcela importante deste tema tão amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participação exclusiva.

1. OS PRINCÍPIOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO

Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filósofos sociais preocupavam-se com a eqüidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias básicas: a dos “benefícios recebidos” e a da “capacidade de pagamento”. A teoria dos benefícios foi a primeira a ser desenvolvida e utilizada extensivamente. Com o advento do marginalismo – especifi¬camente a utilidade marginal aplicada na determinação do valor e preço – o princípio da capacidade de pagamento evoluiu considera¬velmente.

Boa parcela do nexo desses princípios é devida ao próprio Adam Smith que, em “A Riqueza das Nações” (1776), estabeleceu que “os cidadãos de qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possível, na proporção de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem sob a proteção do Estado”.

Essa passagem reflete os dois pensamentos históricos a respeito da eqüidade tributária. Smith, primeiramente, afirma que os cidadãos devem pagar de acordo com sua capacidade: esta proposição é desenvolvida no princípio da “capacidade de pagamento”. A segunda proposição – “na proporção da renda que usufruem sob a proteção do Estado”– implica que os cidadãos devem ser tributados com base nos benefícios quederivam das ações governamentais. Essa é a essência do princípio tributário do “benefício”.

Smith reconheceu, também, o princípio da progres¬sividade