Legislação Tributária

LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

1. Lei e legislação

De acordo com a terminologia adotada pelo Código Tributário Na¬cional, lei e legislação tributária não se confundem. Para melhor entender a distinção, recorde-se o significado da palavra lei.

Em sentido formal, lei é o ato jurídico produzido pelo Poder compe¬tente para o exercício da função legislativa, nos termos estabelecidos pela Constituição. Diz-se que o ato tem A forma de lei. Foi feito por quem tem competência para fazê-lo, e na forma estabelecida para tanto, pela Consti¬tuição. Nem todos os atos dessa categoria, entretanto, são leis em sentido material.

Em sentido material, lei é o ato jurídico normativo, vale dizer, que contém uma regra de direito objetivo, dotada de hipoteticidade. Em outras palavras, a lei, em sentido material, é uma prescrição jurídica hipotética, que não se reporta a um fato individualizado no tempo e no espaço, mas a um modelo, a um tipo. É uma norma. Nem sempre as leis em sentido ma¬terial também são leis em sentido formal.

Assim, a palavra lei tem um sentido amplo e outro restrito. Lei, em sentido amplo, é qualquer ato jurídico que se compreenda no conceito de lei em sentido formal ou em sentido material. Basta que seja lei formal¬mente, ou materialmente, para ser lei em sentido amplo. Já em sentido res¬trito só é lei aquela que o seja tanto em sentido formal como em sentido material.

No Código Tributário Nacional, a palavra lei é utilizada em seu sen¬tido restrito, significando regra jurídica de caráter geral e abstrato, emana¬da do Poder ao qual a Constituição atribuiu competência legislativa, com observância das regras constitucionais pertinentes à elaboração das leis.

Só é lei, portanto, no sentido em que a palavra é empregada no CTN, a norma jurídica elaborada pelo Poder competente para legislar, nos ter¬mos da Constituição, observado o processo nesta estabelecido.

Já a palavra legislação, como utilizada no CTN, significa lei em sen¬tido amplo, abrangendo, além das leis em sentido restrito, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles per¬tinentes. E o que dispõe o art. 96 do CTN. Mas isto não significa dizer que também as próprias disposições constitucionais, dos atos e das leis complementares, dos decretos-leis, convênios interestaduais e outros atos jurídicos normativos pertinentes à matéria não se compreendem no con¬ceito de legislação tributária. O disposto no art. 96 do CTN não tem o sentido de restringir o conceito de legislação tributária, mas de mostrar sua amplitude em comparação com o conceito de lei tributária.

A distinção entre lei e legislação é de grande relevância na interpre¬tação do Código Tributário Nacional.

2. Lei ordinária e lei complementar

Em nosso sistema jurídico existem leis ordinárias e leis complemen¬tares. Distinguem-se umas das outras, tanto do ponto de vista substancial ou material, como do ponto de vista formal. Do ponto de vista substancial ou material, as leis complementares identificam-se porque a Constituição Federal determina expressamente os casos que serão por elas regulados. Assim, por exemplo, os arts. 146, 148, 153, inciso VII, 154, inciso I, entre outros. Do ponto de vista formal, a lei complementar tem numeração pró¬pria e caracteriza-se pela exigência de quorum especial (maioria absoluta) para sua aprovação (art. 69 da Constituição Federal).

Respeitáveis juristas têm sustentado que só é lei complementar aque¬la que trata de matérias a ela reservadas pela Constituição. Se tratar de matéria não reservada pela Constituição a essa espécie normativa será ela, nesse ponto, uma lei ordinária. Essa tese é equivocada e resulta da impor¬tação indevida de doutrina estrangeira. No Direito espanhol, por exemplo, as leis orgânicas estão definidas na Constituição em razão da matéria de que se ocupam. Por isto, naquele país se tem afirmado ser de todo eviden¬te que o art. 81 da Constituição construiu o conceito de lei orgânica sobre uma base estritamente material, posto que são leis orgânicas as relativas ao desenvolvimento dos direitos fundamentais (Garcia de Enterría).

Entre nós a situação é diversa. Nossa Constituição não define as leis complementares, nem diz que estas estão reservadas a determinadas maté¬rias. Não contém norma dizendo que são leis complementares aquelas que tratem das matérias que indica. Diversamente, nossa Constituição coloca a lei complementar como uma espécie normativa, no rol de seu art. 59, e as caracteriza pela exigência de quorum especial para sua aprovação (art. 69). Além disto, estabelece que "lei complementar disporá sobre a ela¬boração, redação, alteração, e consolidação das leis" (art. 59, parágrafo único).

Sem dispositivo expresso da Constituição que afirme o contrário, ca¬racteriza-se a lei complementar por seu aspecto formal. Aliás, toda e qual¬quer espécie normativa ganha identidade específica, e assim tem definida a sua posição hierárquica no sistema jurídico, a partir de elementos for¬mais. Não em razão cie seu conteúdo. A competência do órgão que a emi¬te, e o procedimento adotado em sua elaboração, determinam sua espécie e posição hierárquica.

E certo que a Constituição estabelece que certas matérias só podem ser tratadas por lei complementar, mas isto não significa de nenhum modo que a lei complementar não possa regular outras matérias, e, em se tratan¬do de norma cuja aprovação exige quorum qualificado, não é razoável en¬tender-se que pode ser alterada, ou revogada, por lei ordinária.

A tese segundo a qual a lei complementar só pode tratar das matérias que a Constituição reservou expressamente a essa espécie normativa, além de não ter fundamento na Constituição, contribui para a insegurança jurí¬dica, na medida em que permite sejam suscitadas sérias questões a respei¬to do conteúdo das normas definidoras de campos reservados à lei com¬plementar. Veja-se, por exemplo, o disposto no art. 150, inciso VI, alínea "c", a dizer que é vedada a instituição de impostos sobre "patrimônio, ren¬da ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das enti¬dades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assis¬tência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei". A lei aí referida seria ordinária ou complementar? Sabido que cabe à lei comple¬mentar regular as limitações ao poder de tributar e que a imunidade é