DESAPROPRIAÇÃO: Ato Discricionário Sem Limites?

RESUMO

Breve abordagem do direito discricionário do Estado e uma alusão aos princípios constitucionais do direito público que foram afetados em caso concreto, partindo-se do acórdão referente ao recurso especial no 36.611 dirigido ao Superior Tribunal de Justiça.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por escopo uma breve abordagem de um relevante tema do Direito Administrativo: a limitação do poder discricionário do Estado.

Objetiva-se aferir quais princípios constitucionais do direito público foram afetados em determinado caso concreto: um ato administrativo discricionário de desapropriação.

2. O ACÓRDÃO

O presente artigo toma como base o acórdão relativo a recurso especial dirigido ao Superior Tribunal de Justiça, que possui a seguinte ementa, in verbis:

“É lícito ao Poder Judiciário declarar nulo decreto expropriatório onde se verifica desvio de poder.

É nulo decreto declaratório de utilidade ou necessidade pública, onde não se especifica a finalidade de desapropriação.

SUPREIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

Recurso Especial no 36.611

Requerentes: Hamilton José Azevedo e Cônjuge

Recorrido: Município de São Francisco do Sul

Relator: Sr. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS”

O recurso se refere à ação expropriatória por utilidade pública movida pelo Município de São Francisco do Sul, SC e à ação ordinária de nulidade de decreto de expropriação ajuizada pelos proprietários, sendo os dois processos reunidos por continência.

Em primeiro grau, a ação de desapropriação foi declarada procedente e improcedente a demanda anulatória. O Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina confirmou a sentença, a cuja decisão os sucumbentes manifestaram recurso especial ao Superior Tribunal de Justiça.

Este recurso pretendia a declaração de nulidade do ato expropriatório, ao argumento de que a intervenção municipal da propriedade teve por fim obstar a execução de construção, devidamente licenciada e posteriormente embargada, sendo que o embargo administrativo à obra fora afastado por sentença proferida em mandado de segurança.

Segundo as informações prestadas pelo expropriante no mandado de segurança, a desapropriação foi feita apenas porque os expropriados persistiam em dar início a determinada edificação. Além disso, o Prefeito Municipal declarou desconhecer projetos para implantação de algum equipamento ou obra pública sobre os terrenos ora expropriados e alegou ainda que, possivelmente, poderia construir uma ponte que se localizaria atrás das áreas expropriadas.

Assim, foi considerado pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça inválido o Decreto Municipal 244 de 02/09/86 (sendo a decisão por unanimidade de votos) que declarou os imóveis em causa de utilidade pública para fins de desapropriação, visto que o agente administrativo buscou objetivo alheio à natureza do ato expropriatório.

3. DESAPROPRIAÇÃO OU EXPROPRIAÇÃO

A desapropriação ou expropriação é o processo administrativo pelo qual o Estado retira de alguém certo bem, por necessidade ou utilidade pública, ou ainda por interesse social, e o adquire, originariamente, para si ou para outrem, mediante prévia e justa indenização, paga em dinheiro, salvo os casos enumerados pela Constituição Federal (CF), em que o pagamento é feito mediante títulos da dívida pública ou da dívida agrária - estes últimos, casos de expropriação extraordinária.

A Constituição Federal, nos artigos 5o, inciso XXIV, 182, parágrafo 4o, inciso III e 184 e seus parágrafos, fixa de forma clara e precisa os requisitos da desapropriação para as espécies que regula, a saber:

“Art. 5º., inciso XXIV — a lei estabelecerá o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

(...)

Art. 182., § 4º É facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;

(...)

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos de dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor ação de desapropriação.

§ 3º Cabe á lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial,