Democracia e Governança em Redes: Uma revisão sistemática

A democracia e a governança em redes: Uma revisão sistemática.

Eduardo Matheus Figueira

Resumo

Surgido como solução às críticas feitas ao modelo burocrático de gestão pública, o modelo de governança pública em redes propõe que as políticas públicas sejam feitas de forma conjunta entre atores governamentais e não-governamentais, desde o planejamento até a implementação. A maior participação de diferentes atores nas tomadas de decisão pode significar, uma característica mais democrática ao processo, ao mesmo tempo, a tomada de decisão em políticas públicas por parte de agentes e interesses privados, pode significar um risco às características democráticas das políticas públicas. Este artigo busca compreender, por meio de uma Revisão Sistemática (RS) da produção científica dos últimos 10 anos, nas bases de dados Springer Link e Periódicos CAPES, como o debate acadêmico atual aborda o efeito da adoção do modelo de redes para políticas públicas sobre a democracia do processo. Foram lidos 11 artigos completos e os principais resultados evidenciaram: a) Há artigos debatendo o tema, tanto em português, quanto em inglês; b) Há artigos que apontem para as vantagens e outros que apontam para as desvantagens deste modelo para a democracia; c) Em proporção, os artigos em inglês tendem a apontar mais para os riscos do que os artigos em português; d) Diversos estudos avaliam casos reais para derivar suas conclusões. Dentre os limites para este trabalho, destacam-se o baixo número de artigos analisando redes com municípios. Como sugestão para futuras pesquisas a partir deste trabalho, pode-se sugerir a inclusão de artigos em língua espanhola e estudos de caso que incluam redes formadas por atores privados que possuam capacidades maiores do que os atores governamentais participantes.

Palavras-chave: Governança Pública. Redes de Governança. Democracia.

1 Introdução

O modelo de gestão e administração dos recursos do Estado, é um tema central para o cotidiano das populações sob o domínio dessas estruturas. Segundo Ozlak (2007), a partir da existência do Estado, surgem instituições e atores sociais com traços específicos, através de um processo de criação social. Diferentes modelos de condução do Estado produzem diferentes fenômenos sociais, com diferentes níveis de participação, diferentes formas de propriedade dos recursos, diferentes modos de relação entre atores estatais e não estatais, entre outras características específicas que vão atender mais ou menos aos interesses dos atores envolvidos nessas relações sociais.

Durante o crescimento da influência do pensamento liberal na Europa, o chamado modelo burocrático ganhou espaço como alternativa ao modelo patrimonialista, característico dos regimes autocráticos de condução do Estado que o liberalismo buscava substituir. Enquanto no modelo patrimonialista, as definições eram feitas com base nos interesses das elites que se consideravam detentoras do Estado, com alta discricionariedade e com o uso dos recursos e poderes do Estado para o atendimento explícito de interesses pessoais, o modelo burocrático buscava dar características profissionais e impessoais aos recursos do Estado, com alta formalidade e regulação das funções, com características de atendimento isonômico aos cidadãos, de forma que as posições públicas sejam não de propriedade de poucos indivíduos, mas de propriedade daqueles que estão sob o poder Estado, atendendo não a interesses privados, mas a interesses comuns (WEBER, 1982; SECCHI, 2009).

No Brasil, a democracia representativa oferece a oportunidade de escolha aos cidadãos, para que elejam as candidatas ou candidatos que os representarão, em regra, por um período de quatro anos, nas tomadas de decisão sobre os rumos sociais, que serão tomados a partir dos recursos do próprio Estado, nos âmbitos dos Municípios, Estados ou País. Tanto em cargos executivos, quanto em cargos legislativos, é responsabilidade de esses representantes a tomada das melhores decisões para que o Poder Público seja capaz de corresponder às intenções, expectativas e necessidades da população que elegeu os agentes políticos (TAKAYANAGI, 2007).

Entretanto, o modelo burocrático de gestão dos recursos necessários para atingir esses objetivos, tem recebido diversas críticas em relação às suas características, sendo frequentemente caracterizado como um modelo moroso, ineficiente, excessivamente rígido e incompatível com os tempos atuais. A partir dessas críticas, surgem alternativas de gestão pública, dentre essas, as que sugerem a superação destes problemas através do trabalho em redes, onde as políticas públicas seriam geridas não mais pelo estado e sua burocracia exclusivamente, mas de forma conjunta entre atores, públicos e privados, que exerceriam diferentes papéis no ciclo das políticas públicas, conforme as habilidades e recursos que dispõem. Esses conjuntos de atores, chamados de redes, podem apresentar diferentes estruturas de organização, desde redes hierárquicas, onde um ator possui papel organizador e orientador, de modo que os outros atores se colocam sob sua liderança, até redes onde a liderança e condução dos processos se dá pela própria dinâmica interna das redes, podendo ser por meio do Estado ou por meio de outro ator que venha a compor a rede, inclusive, podendo variar dentro da mesma rede (SECCHI, 2009; RHODES, 2005).

Mediante a apresentação do tema ao longo do curso, verificou-se a necessidade de se aprofundar acerca de como a forma de liderança dos interesses nas redes de políticas públicas, sendo exercida pelo Estado ou por outros atores envolvidos, pode influenciar no caráter democrático das decisões tomadas por essas redes. Essa necessidade foi sentida a partir da premissa de que há a possibilidade de que a participação ampla de atores não governamentais influencie positivamente a democracia nas tomadas de decisão. Ao mesmo tempo, pode haver o risco de que, em redes horizontais, onde há diferentes interesses envolvidos disputando internamente influências nas redes, os interesses privados possam se sobressair aos interesses públicos, a depender das capacidades estatais em disputar a influência interna da rede com outros atores poderosos. Isso pode resultar na apropriação por interesses privados de esforço e recursos públicos, que se alcançaria através da influência e condução da tomada de decisão e implementação das políticas públicas de responsabilidade dessas redes.