Funções de governo e sua orientação: aspectos teóricos e históricos

Regulação em Telecomuinicações - Parte 2: Funções de governo e sua orientação: aspectos teóricos e históricos

Do ponto de vista econômico, a ação governamental atende a certas funções básicas. Estas tendem, por sua vez, a afetar os rumos do crescimento e os parâmetros do desenvolvimento econômico. A literatura aponta para três funções básicas: função estabilizadora, função alocativa e função distributiva.

A função estabilizadora é exercida por meio de instrumentos de política fiscal (forma de gasto do orçamento público e política tributária) e política monetária (política de crédito, interferências na oferta e demanda de moeda e sua inflência sobre o nível de juros) de caráter anti-cíclico. Ou seja, a função estabilizadora, por meio da política fiscal e a política monetária, procura minimizar os efeitos dos ciclos econômicos - estes entendidos como oscilações nos níveis gerais de produto, emprego, renda e nível geral de preços da economia. No Brasil, ao longo dos anos 1980 e grande parte dos anos 1990, o foco da política econômica se centrava principalmente, mas não exclusivamente, na função estabilizadora. Os diversos planos econômicos lançados ao longo desse período refletem nitidamente esta prioridade.

A função distributiva atende a certos preceitos ou critérios socialmente aceitos de distribuição de renda. Sejam ou não efetivas, as políticas de renda levadas a cabo pelo governo do Presidente Lula representam um bom exemplo da função distributiva. Parte do orçamento do governo é destinada a programas sociais (Programa Fome Zero, Bolsa Família, Bolsa Escola, etc.) desejados socialmente - haja vista que uma das bandeiras da campanha presidencial foi a busca de combate à fome no país. Durante o governo FHC, esta função, ligada a política de ajuste fiscal, ficou por conta da criação do Fundo Social de Emergência (FSE), lançado antes do Plano Real.

A função alocativa visa desviar o emprego de uma parcela dos recursos da economia (capital, trabalho e recursos naturais diversos) para oferta e ou provisão de bens e serviços tidos públicos. Devido as certas características de mercado, estes bens e serviços não são ofertados na quantidade e ou preços ótimos do ponto de vista social. São exemplos da função alocativa muitos dos programas de governo que afetam seguimentos e ou setores que ofertam infra-estrutura (saneamento básico, transporte, energia e telecomunicações). Devido ao volume de recursos exigidos para execução de projetos, prazos de maturação dos empreendimentos, complementariedades de investimento e externalidades ligadas à oferta nesses mercados, a relação custo-benefício tende a afastar o volume investido do necessário ao atendimento das demandas sociais. Um bom exemplo dessa falha foi a crise vivida pelo setor de geração e distribuição de energia elétrica no ano de 2001. Quem se lembra do temor do famoso "apagão" vivido no ano 2001 e que ainda restringe o crescimento nacional?.

Durante o processo de industrialização por substituição de importações a função alocativa era exercida por meio da produção direta de bens e serviços por parte do Estado. No final dos anos 1980 e durante o início dos anos 1990, com o Presidente Collor, a oferta nesses mercados seria provida de maneira induzida pelo setor privado. Esta prática seria aprofundada na era FHC com as privatizações e criação e introdução de mecanismos de intervenção pública por meio das agências reguladoras (ANP, Aneel, Anatel, etc.).

Como procuro demonstrar, o caráter destas funções depende da orientação do governo quanto a intervenção pública nos mercados (de bens e serviços, de trabalho, monetário, cambial, etc.). Estas tendem a afetar a performance da economia e orientando o volume e fluxo setorial dos investimentos privados em setores prioritários.

Nesse sentido há três orientações teóricas possíveis: ortodoxia, postura moderada e heterodoxia. Cada uma destas é inspirada em uma corrente predominante do pensamento econômico. A rigor, os governos tendem a se inclinar mais ou menos em direção de cada uma dessas orientações de política econômica.

Segundo a vertente ortodoxa os mercados são eficientes e prescindem de mecanismos de intervenção pública. A interação entre oferta e a demanda são responsáveis pela a alocação ótima dos recursos. O Estado não deve interferir nas atividades produtivas sob pena de gerar distorções indesejáveis. Já apostura heterodoxa sustenta que países em desenvolvimento exigem intervenções de ampla capilaridade no funcionamento do sistema econômico.

A postura moderada defende um procedimento seletivo e temporário nas eventuais intervenções públicas. Nessa linha se raciocínio se insere a política industrial e tecnológica