Direito Civil

Financeiro III – Legislação (continuação)

15/04/2013

Cláusulas Pétreas

Na aula passada nós colocamos no quadro as espécies normativas: Constituição, Emenda Constitucional, etc. E o encerramento da aula foi falando das duas Cláusulas Pétreas Tributárias: a federação e os direito fundamentais (individuais coletivos).

Que tipo de emenda poderá violar a cláusula pétrea da federação? A federação depende da da autoadministração, como uma de suas características e isso significa a possibilidade do ente periférico eleger suas próprias prioridades. Em suma a federação serve para descentralizar territorialmente a decisão politica, a única vantagem de ter uma federal é essa.

Agora, se isso é feito só de forma nominal, sem autoadministração, é apenas multiplicação de despesas, se o Estado e o Município só servem para gastar dinheiro, a estrutura tripartite é mais cara que a estrutura unitária, então se não há vantagem do ponto de vista democrático, isso não serve para nada.

Então, se o Município e o Estado não decidem nada de relevante, para que tanta despesa?! Até para recolher o lixo tem que ter dinheiro. Então , o federalismo fiscal passa por uma repartição de receitas que seja compatível com a repartição de cargos, e quando se fala em receitas tem-se uma dicotomia: receitas próprias ou receitas transferidas (da União)? Se eu falar em receita da União, não se precisa de federação, os Estados Unitários fazem isso muito bem, tem alguns entes autônomos com uma certa competência tributária, mas não é federação porque a competência deste ente autônomo deriva da competência do ente central. Na federação as competências dos entes periféricos derivam da CF assim como da União, que é uma figura autônoma assim como os entes periféricos e as três esfera compõem a federação, a república federativa do Brasil, que é o ente soberano e não autônomo, que atua na ordem internacional e não a pessoa de jurídico interno como é a união, como é o Estado.

Então, é preciso que os entes federativos tenham competências próprias, porque senão a União da beneficio fiscal para um tributo que seria destinado ao Estado e babau! Poderia se dizer que para resolver esse problema não tem mais preferencia, coloca cada um no que é seu, a União com que é tudo seu, o Município com que é tudo seu e ninguém transfere nada para ninguém, o modelo não distributivo. Se cada um só receber o que da sua competência pode fechar 95% dos Municípios e uma porcentagem menor de Estados porque eles não tem base econômica para suportar uma tributação, especialmente porque se atribuiu ao Município uma competência que é urbana, IPTU, ISS, no campo tem-se ITR que é da União. Este último tributo também traz uma discussão, pois se colocar para o Munícipio o ITR não adianta porque este é controlado pelo latifundiário, então coloca para a União que está longe da pressão política.

Só que praticamente todos os Municípios brasileiros não tem condições de existir, se fossem sustentados apenas com os tributos de sua competência e, portanto, muitas vezes eles não tem nem administração tributária. Vimos isso quando estudamos a lei de responsabilidade fiscal no sétimo período. O mais correto, do ponto de vista tributário, seria cada um tributar o que é seu para não haver interferência do ente central, só que a maioria dos Municípios dependem de transferência de recursos do ente central, senão eles morrem. No Brasil, um determinado tempo depois da CF/1988, nós desistimos de fazer condomínios e resolvemos fazer Municípios com a mesma agregação populacional, ou seja, muitos deles só existem para composição de oligarquias locais.

Com isso, a CF/1988 tentou fazer um equilíbrio, tentou estabelecer uma partilha mais municipalista do que o regime de 1969, deu também uma engrossada no ICM que virou ICMS, ou seja, fortaleceu as competências tributárias de Estados e Municípios, mas não esqueceu daqueles Estados e Municípios que não tem nada, estabelecendo, como estudamos, a participação na arrecadação do todo.

Apesar disso, de 1988 para cá houve uma certa tentativa de modificar este regime, por exemplo, com o agigantamento das contribuições, que não tira nada do Município diretamente, mas o bolo é um só e o bolso que vai pagar é o mesmo. As CF quis que os principais impostos da União fossem repartidos entre Estados e Municípios, o tributo da competência residual é repartido com os Estados e a União optou por fazer crescer nas contribuições, onde os Estados e Municípios não participam. Agora participam de uma parte da CIDE de Combustíveis, mas é residual. PIS, COFINS, Contribuição sobre o lucro, Contribuição previdenciária, nada disso participam os Município, pois são tributos que se destinam a uma finalidade da União. Mas fato é que a carga tributaria brasileira cresceu demais de 1988 para cá, quase que exclusivamente na fatia da União, porque a União optou por fazer crescer tributos que não são repartidos para os Estados e Municípios.

Isso aconteceu principalmente no governo FHC, onde o secretario da receita confessou que eles fizeram isso de forma pensada para não sacrificar o contribuinte. Vejamos, se precisamos de um bilhão, se for o aumentar o IR, isso terá que ser feito em dois bilhões porque uma parte vai para Estados e Municípios, o IPI a mesma coisa. Então, o secretario confessou que a criação de contribuições era para não ter que repartir com ninguém o tributo.

E a seguridade social? E os Estados e Município como ficam? Se lascam. O bolo cresceu muito de 1988 para cá, pois nesta época a carga tributárias era de 4% do PIB, hoje representa 37% por PIB e tudo isso praticamente no bolo da União através da criação das contribuições. Então, o poder foi centralizado sem nenhuma modificação no pacto federativo e tão pouco na CF, até houve algumas medidas constitucionais que centralizaram ainda mais com o fundo de estabilização fiscal, o fundo de social de emergência, dentre outros, que metiam a mão nas transferências constitucionais para Estados e Municípios.

Nos já tivemos um quadro de muita centralização financeira de 1988 até os dias atuais. É claro que é difícil de aplica a cláusula pétrea contra essas medidas, que são invisíveis e que aparentemente não tem nada haver com a questão da federação, mas que todos os dias vão modificando um pouco esse quadro e vinte antes depois se percebe que o quadro está inteiramente diferente. Em geral, essas considerações a respeito da cláusula pétrea