Política estadual e controle social: as chegadas e partidas da experiência brasileira

Políticas Públicas e Controle Social: encontros e desencontros da experiência brasileira

Carlos Alberto Batista Maciel

Resumo

As políticas públicas resultam de forças sociais contraditórias, o que faz com que a forma e o conteúdo das mesmas estejam diretamente associadas a conjugação de fatores estruturais e conjunturais do processo histórico de um país. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu novas diretrizes para a efetivação das políticas públicas brasileiras, dentre essas, destaca-se o controle social por meio de instrumentos normativos e da criação legal de espaços institucionais que garantem a participação da sociedade civil organizada na fiscalização direta do executivo nas três esferas de governo. Não obstante, as práticas sociais promovidas pelos conselhos de políticas públicas nesses últimos dezoito anos, enquanto órgãos de controle social, têm produzido efeitos contraditórios em relação a função constitucional a eles atribuída. A identificação dos avanços e dos limites à institucionalização do controle social como exercício regular nas políticas públicas se constitui em objeto de interesse acadêmico, político e social uma vez que pode colaborar na instauração de um Estado efetivamente republicano em solo brasileiro.

Palavras – Chave: Políticas Públicas; Políticas Sociais; Controle Social; Conselhos de Políticas Públicas; Participação.

1. INTRODUÇÃO

Este texto tem a pretensão de apresentar uma reflexão sobre a realidade contraditória que as políticas públicas, especialmente as políticas sociais, estão enfrentando na concretização dos preceitos constitucionais estabelecidos pelas diretrizes de descentralização político-administrativa e da participação da sociedade civil organizada no controle e na formulação das políticas setoriais.

A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer novos princípios e diretrizes para as políticas públicas realizadas pelo Estado brasileiro, definiu parâmetros precisos ao processo de elaboração e fiscalização das diferentes políticas setoriais. Não obstante, quase vinte anos pós-promulgação da Constituição Federal, é possível identificar alguns componentes que aproximam e/ou distanciam a efetividade desses novos princípios e diretrizes.

A universalização do atendimento proposta no sistema de proteção social brasileiro, por exemplo, encontra-se, objetivamente, muito aquém do pretendido por esse princípio constitucional. A descentralização político-administrativa, tanto no tocante a formulação, quanto no financiamento e no controle social, encontra resistências político-burocráticas apesar de avanços na normatização de áreas como a saúde, a educação e a assistência social.

Ressalta-se que não pretendemos esgotar esse tema, mas indicar aspectos que precisam ser conhecidos e debatidos por indivíduos que atuam nessas políticas e que pretendem colaborar com a constituição de políticas públicas efetivamente republicanas.

2. AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA: UMA TRAJETÓRIA INACABADA

Refletir sobre as políticas públicas, em particular àquelas denominadas de políticas sociais em uma sociedade capitalista, remete a necessidade de termos que compreender que essas políticas apresentam em sua constituição uma complexidade histórica, já que surgem em uma íntima relação com as características históricas de cada realidade social em que emergem.

É por isso que devemos localizar as políticas públicas em uma contextualização, haja vista que resultam de forças históricas contraditórias. Portanto, a forma e o conteúdo das políticas públicas estão diretamente associados a conjugação de fatores estruturais e conjunturais de cada processo histórico de um determinado país.

Desta forma, a particularidade mais comum nas políticas sociais, independente no país que são formuladas, é que nascem no cerne de um conflito econômico-político e social em que as contradições sociais se avolumam ao ponto de gerarem uma mudança na estratégia adotada pelos governos para manterem a sua governabilidade.

Isto quer dizer que as políticas sociais têm em comum um marco histórico que identifica o seu registro de nascimento. Um marco que sinaliza uma conjuntura social em que os conflitos sociais não podem mais ser enfrentados unicamente com os instrumentos tradicionais para a solução das questões sociais: as ações repressivas.

A história econômica, política e social de cada país desenha o momento em que as políticas sociais passam a ser adotadas como estratégia de governabilidade. Assim, as políticas sociais adquirem a coloração específica das conjunturas históricas de cada país. Por isso mesmo, a forma como as políticas sociais foram implantadas e operacionalizadas no Brasil tem o seu desenho próprio.

É por isso que as políticas públicas em nosso país já tiveram uma marca explicitamente repressiva. O Estado atuava junto a sociedade como aquele que tinha que garantir a ordem e a paz social. A implicação desta conotação é de que as políticas públicas eram organizadas a partir de uma total desconsideração das questões sociais que assolavam a realidade nacional.

Por outro lado é o próprio processo histórico que faz com que o papel das políticas públicas mude, haja vista as inúmeras lutas sociais que colocaram, e ainda colocam em cheque as ações repressivas como estratégia para o enfrentamento da chamada questão social.

Com efeito, a questão social, constituída em torno do pauperismo e da miséria das massas, representou o fim de uma concepção idealista de que a sociedade, por si só ou, quando muito, acossada pela polícia, pudesse encontrar soluções para os problemas sociais. Constatada a falácia dessa concepção, impôs-se outra, apoiada na necessidade do sistema liberal-burguês de responder, por meio da regulação estatal efetiva e ampliada, os efeitos diruptivos da questão social (PEREIRA, 2002 p.31).

É a partir desse momento histórico que o Estado passa a assumir uma característica em especial, o seu papel regulador, ou seja, passa a intervir diretamente nas questões de natureza econômica, política e social da sociedade para manter a sua legitimidade.

Isto evidencia outra característica comum nas políticas sociais que é destacada por Behring (1998), uma vez que passaram a integrar “a estratégia global anticrise do capital após 1929” (p.168). Isto quer dizer que as políticas sociais foram adotadas nos países