Resumo Giambiagi

Resumo – Capítulo 7 (Giambiagi)

Este capítulo trata das finanças do governo central e discute as características do ajuste fiscal implementado pelo governo em 1999, o ano que tivemos austeridade fiscal, implementado não só forte ajuste, mas realizando uma mudança no regime cambial (que permitiria uma queda das taxas de juros). Chama-se atenção para a piora do resultado primário do governo central, associada à combinação da queda de importantes itens da receita com o aumento do gasto. O déficit operacional do governo central em 1997 — de 1,5% do PIB, um resultado já bastante longe de ser bom —, foi contido por meio de fatores que se esgotaram no tempo, como a CPMF e o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).

Após a privatização da Telebrás em 1998, dois problemas pendentes ficaram evidentes, o fiscal (dívida pública crescente) e o externo (déficit atingindo 5% do PIB), e com a crise da Rússia, os mercados se retraíram e as fontes de crédito externo praticamente “secaram” e o Brasil passou a ser considerado como a “bola da vez” e, assim, com o risco iminente de os agentes econômicos sacarem os recursos do país e a redução de reservas internacionais se acentuando, o risco de um colapso externo era praticamente certo.

O governo então iniciou negociações com o FMI para obter um “pacote” emergencial de ajuda externa que contasse com recursos da própria instituição, de outros organismos multilaterais e dos tesouros das principais potências mundiais, ajuda esta que atingia o valor de US$ 42 bilhões.

A busca de equilíbrio orçamentário por meio de superávit primário nas contas públicas tornou-se um paradigma dominante na configuração das políticas econômicas e fiscais de países em desenvolvimento que, como o Brasil, apresentam elevado grau de endividamento. Em termos históricos, o combate aos déficits públicos ressurgiu com mais força ao final dos anos 1960, em reação às quase quatro décadas anteriores de hegemonia das ditas políticas keynesianas e aos seus — alegados pela ortodoxia — efeitos inflacionários e/ou de endividamento público.

Grande parte das políticas fiscais expansionistas do período pós-guerra inspirava-se na posição de Keynes sobre a necessidade de o governo intervir na economia para manter a demanda efetiva em períodos de maior incerteza, em que os agentes privados revelam maior preferência pela liquidez e retraem seus investimentos. Além disso, a política fiscal poderia ser usada como instrumento de distribuição de renda, potencializando o efeito multiplicador dos gastos públicos, por meio da tributação dos mais ricos e das transferências fiscais para as camadas da população com maior propensão a consumir.

O capítulo contém um diagnóstico da situação fiscal prevalecente em 1998 e das perspectivas existentes na época em que foi escrito — antes da crise russa —, diagnóstico que pode ser resumido nos seguintes pontos:

- no caso do governo central, a deterioração fiscal observada no período posterior ao lançamento do Plano Real esteve associada ao aumento dos gastos previdenciários e das outras despesas de custeio e capital;

- até 1998, a privatização tinha permitido financiar o desequilíbrio fiscal sem onerar tanto a dívida pública e, ao mesmo tempo, esta contribuía para viabilizar o financiamento do desequilíbrio externo, contudo, a perspectiva de seu esgotamento, a partir de 1999, impunha a necessidade de um ajustamento;

- entretanto, contrariando essa necessidade, em razão do fim das receitas temporárias, a economia brasileira caminhava para um aumento do déficit público em 1999, se nada fosse feito pelas autoridades;

- sendo o déficit público uma das variáveis que os investidores acompanham com mais atenção na avaliação do risco do país, o Brasil poderia ter sérias dificuldades, nesse contexto, para financiar o déficit em conta corrente;

- por esse motivo, adotar medidas de ajuste para o início do novo governo a ser empossado em 1999 seria um fator crucial para enfrentar os problemas de financiamento externo;

- esse ajuste teria de contemplar um mix de corte de gastos e aumento da receita; e

- individualmente, a receita da CPMF era o item mais importante do possível cardápio de medidas fiscais a serem adotadas, em que pesem os problemas a ela associados em termos da perda de competitividade que gera para os produtos brasileiros, vis-à-vis os produtos dos demais países.

O referido diagnóstico continua mais atual do que nunca, e as advertências acerca dos riscos que o país corria em virtude da situação das suas contas fiscais, infelizmente, revelaram-se corretas. De certa forma, pode-se dizer que o que se temia que acontecesse com o fim das privatizações foi antecipado pela crise russa. As raízes da crise, entretanto, já existiam há muito tempo. Com as medidas de ajustamento que foram implementadas em 1999, o país estaria em condições, de começar a reverter a piora fiscal observada depois de 1994.

A economia brasileira apresentou nos anos que antecederam o ajuste, no que tange ao comportamento dos preços e do PIB, um desempenho invejável para um país que saiu de uma situação de virtual hiperinflação: a taxa de variação dos preços, em 1998, encontrava-se em queda pelo quinto ano consecutivo e se aproximava dos níveis internacionais; e a taxa de crescimento da economia, com algumas oscilações (3,5% a.a., em média) no quinquênio 1994/1998, o que está longe de representar um preço elevado pelo fim da alta inflação.

Entretanto, era corrente que dificilmente o Plano Real teria êxito, a longo prazo, se não se verificarem duas condições: a relação entre o déficit em conta corrente (DCC) e o PIB teria que diminuir em relação aos níveis atuais, e as Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) teria que se situar abaixo do nível considerado compatível com uma trajetória não crescente da relação dívida pública/PIB.

O desequilíbrio operacional do governo central ficou em 1998, em nível similar ao de 1997 (em torno de 1,5% do PIB), resultado que estava longe do ideal. Ao mesmo tempo, o déficit estava sendo contido mediante a ação de alguns fatores temporários, notadamente a receita da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) e o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). O fim dessas duas fontes de melhora fiscal representava um delta de 1,2% do PIB, o que significa dizer que, se a CPMF e o FEF não existissem, só o déficit do governo central já seria de mais de 2,5% do PIB.

Em longo prazo, a queda da taxa real de juros e o crescimento real da economia contribuíram para reduzir gradualmente a relação déficit/PIB, mas, até 2000, ainda não chegaram a representar efeito significativo. Disso decorre a necessidade de o próximo governo ter tomado medidas fiscais que amortizassem os efeitos do desaparecimento da CPMF, em 1999, e do FEF, no ano 2000.

Na discussão sobre a situação do setor externo do Brasil — especialmente intensa após a crise das economias asiáticas no segundo semestre de 1997 —, o governo alegou, entre outras coisas, que: a) a relação déficit em conta corrente (DCC)/PIB tem sido menor do que em alguns países que sofreram recentemente notórios ataques especulativos contra suas respectivas moedas, como, por exemplo, o México, no final de 1994; e b) o déficit externo dos anos seguintes seria financiável, em parte, devido à grande entrada de capitais esperada com a privatização.