A Reforma Direito Tributario

Muitas propostas já foram feitas para alterar o nosso atual sistema tributário. Gostaria que vocês pesquisassem sobre isso, e fizessem um texto expondo quais são, na sua opinião, as melhores idéias para fazer nosso sistema tributário evoluir.

A Reforma Tributária tem sido assunto mais que presente na agenda política e na mídia brasileira nos últimos anos. Parece ser consenso, por parte do governo e do setor privado, que o sistema tributário nacional necessita de modificações substanciais. Porém, uma leitura mais cuidadosa da evolução do processo de reforma parece indicar que a consensualidade morre aí. Os objetivos a serem alcançados são, de certo modo, conflitantes ou incompatíveis, pois cada “grupo de pressão” tem concepções distintas acerca do modelo a ser implementado. De fato, tem havido divergências de opinião dentro do próprio governo, o que, indubitavelmente, acarreta morosidade e falta de credibilidade ao processo de reforma no País. De fato, como destaca Roberto Campos (1992), “Dizia o humorista inglês Muggeridge que há duas coisas de difícil implementação: as promessas de campanha política e as idéias sobre as quais todo o mundo está de acordo. A reforma fiscal, de que tanto se fala, participa dessas qualidades.” Os conflitos advêm, por um lado, da incompatibilidade lógica dos objetivos propostos quando considerados conjuntamente; isto é, se cada objetivo fosse expresso por meio de uma equação matemática, o sistema de equações daí resultante não teria solução única. Por exemplo, não há como realizar a transição da origem para o destino no ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) sem incorrer em perdas individuais para alguns estados, o que altera a partilha horizontal de receitas. De modo a compensar essas perdas, seria necessário, então, buscar recursos da União, o que levaria à modificação da partilha vertical. Assim, contrariamente ao que pretendiam algumas propostas de reforma, o objetivo de obtenção do princípio do destino é incompatível com as premissas de manutenção do nível de carga tributária global e da partilha horizontal e vertical de recursos. A partir da impossibilidade técnica, surgem conflitos a serem administrados, ou melhor, negociados politicamente: ou os estados produtores admitem alguma perda de receitas, ou a União admite um maior repasse de recursos aos governos sub-nacionais, ou os contribuintes admitem um aumento de carga tributária. Por outro lado, também existem conflitos advindos de concepções distintas do próprio modelo a ser implementado. Por exemplo, a solução de adoção de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) centralizado, embora seja a mais apoiada por especialistas tributários e pelo setor privado, não é admitida pelos governos sub-nacionais. A continuidade da coexistência de dois IVA – o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) federal e o ICMS estadual – ou a opção por um IVA compartilhado, embora seja a solução que resolve os conflitos federativos brasileiros, não simplifica o sistema atual conforme demandado pelos contribuintes. Em resumo, reformar a tributação em um país federativo, onde o principal imposto da economia está sob competência sub-nacional e parte significativa das receitas é arrecadada cumulativamente, tem se mostrado uma tarefa muito difícil. São várias as questões a serem enfrentadas, incluindo a guerra fiscal, a autonomia dos governos estaduais e municipais, a incidência em cascata das contribuições sociais sobre o faturamento (PIS/PASEP e COFINS) e a manutenção do nível de receitas arrecadadas de modo a cumprir com as exigências do ajuste fiscal. Mais do que isso, além de resolver todos esses desafios, a reforma tributária só teria sentido caso o novo sistema atendesse aos princípios básicos de simplicidade, neutralidade e inserção internacional, assegurando maior eficiência, competitividade e harmonização à economia brasileira. Portanto, a reforma tributária tem se configurado um assunto economica e politicamente complexo e, por isso, tem sido consistentemente adiada. Apesar disso, parece crescer a cada dia um inconformismo generalizado com a falta de resolução desse impasse, já que a reforma tem sido apontada como questão prioritária para a economia nacional. Contudo, é preciso destacar que, em meio a esse longo e conflituoso debate, poucos têm buscado uma compreensão mais técnica e isenta acerca do tema. Em geral, o debate realiza-se de forma apaixonada, política e envolta em certos “mitos” que foram se propagando ao longo dos anos. Nem sempre os diversos grupos de interesse que estão agindo em prol da reforma tem o correto conhecimento da matéria tributária e, portanto, muitas vezes são propensos a decidir questões complexas sem o devido apoio econômico e estatístico que o assunto exige. Quanto à população em geral, a desinformação é ainda maior, sendo quase impossível o acompanhamento da tramitação do assunto, a análise das propostas envolvidas e a própria visão mais clara e geral do curso da reforma. Nesse sentido, este trabalho pretende estudar a evolução histórica do processo de reforma tributária no Brasil, analisando, de forma técnica e imparcial, as recentes propostas apresentadas pelo Governo. O objetivo é preencher a lacuna existente sobre o assunto, que não tem sido analisado de maneira integrada, e, assim, tem gerado dificuldades de acompanhamento e crítica mesmo para o público especializado. De fato, a complexidade do tema tem sido ressaltada por acadêmicos, funcionários públicos e empresários em geral, que se sentem “perdidos” em meio a tantas propostas distintas, terminologias específicas, interesses políticos divergentes ou, por assim dizer, ao incessante “vai-e-vem” da matéria. É importante ficar claro, portanto, que o presente trabalho não objetiva se posicionar a favor ou contra nenhuma proposta, muito menos formular modelos alternativos de sistema tributário. A tentativa é de sintetizar o debate dos últimos anos e apresentar os prós e contras das diversas medidas sugeridas e/ou implementadas. Para isso, parte-se do princípio que o leitor tem conhecimento prévio da estrutura tributária brasileira.

Conclusão

A reforma tributária é um processo essencialmente conflituoso em qualquer sociedade, pois é o resultado do enfrentamento de forças ou grupos de pressão que têm interesses divergentes. Dessa forma, existem conflitos de três tipos: o primeiro envolve o governo e os contribuintes, pois, em geral, enquanto o primeiro busca um aumento sistemático da arrecadação, os últimos buscam a minimização da sua obrigação tributária; o segundo engloba os governos entre si, sobretudo em países federativos, onde cada esfera governamental luta pela divisão do “bolo tributário” e; por último, há o conflito entre os próprios contribuintes, pois setores ou grupos distintos disputam maiores benefícios fiscais (ou menor carga tributária efetiva) em detrimento de outros. Entretanto, apesar das dificuldades e conflitos inerentes ao processo, a reforma tributária deve ser entendida como autêntica demanda social, tanto para legitimar um determinado sistema tributário como para corrigir distorções econômicas e sociais nele existentes. Em verdade, a reforma tributária é o instrumento pelo qual realizam-se as modificações necessárias à contínua adaptação e modernização de um sistema tributário. Por isso, ela tem sido um processo dinâmico e sempre recorrente. Dentro desse contexto, a reforma tributária no Brasil tem sido rodeada dos naturais empecilhos e divergências constantes em qualquer processo de rompimento com o status quo e estabelecimento de um novo modelo. No entanto, o que torna a experiência brasileira peculiar é a sua incapacidade de efetivar o processo como um todo, realizando a reforma consistente que seja necessária ao País. Consequentemente, acaba-se recorrendo a medidas pontuais e isoladas que deixam, em geral, o sistema tributário em posição pior do que se encontrava. A constatação é clara: desde a reforma tributária realizada nos anos 60, o Brasil não conseguiu implementar nenhuma proposta consistente para realizar a reforma tributária do consumo, apesar de o diagnóstico dos problemas já estar mais do que realizado e ser, inclusive, em grande parte, consensual entre as diversas facções envolvidas. De fato, pode-se dizer que várias tentativas fracassaram, como a própria Constituição de 1988, a Comissão Executiva para a Reforma Fiscal (Governo Collor) e a atual discussão que vem ocorrendo, desde 1995, entre a Comissão Especial de Reforma Tributária da Câmara dos Deputados e o Poder Executivo. Todas essas experiências têm partido de diagnóstico semelhante e propostas abrangentes, buscando eliminar as distorções do sistema tributário brasileiro. No entanto, ao longo do processo de discussão, as soluções factíveis vão enfrentando resistência de ordem técnica e política que acabam por inviabilizar a adoção de qualquer proposta. No fim, o que resta são soluções pontuais, desconectadas de uma política efetiva de longo-prazo, o que acaba por distorcer ainda mais o modelo existente. Dessa forma, o Brasil chega ao século XXI com um dos piores e mais ineficientes sistemas de tributação do consumo do mundo, com competências divididas entre as várias esferas de governo, multiplicidade de alíquotas, legislações diferenciadas entre as unidades federativas, incidência em cascata, exportação de tributos, concessão indiscriminada de benefícios fiscais e competição tributária interna. Apesar disso e também por isso, o sistema tributário tem permitido, a cada ano, aumento de arrecadação e, desde a implementação do Plano Real, a carga tributária brasileira atingiu patamar próximo a 30% do PIB. Parece surgir, então, um trade-off entre eficiência econômica e eficiência administrativa de um sistema tributário. Por exemplo, contribuições incidentes em cascata, como a COFINS e a CPMF, apesar de gerarem perda de eficiência econômica, estão apresentando resultados altamente positivos em sua arrecadação, assumindo o caráter de “pouco sonegável” e ajudando a equilibrar o ajuste fiscal do País. Assim, o que parecia, até então, um tipo de tributação condenado por todos, passou a desfrutar de defensores que creem que seus benefícios administrativos e arrecadatórios superam os malefícios impostos à economia. Qual lado pesa mais na balança é o que deveria ser melhor avaliado e mensurado no momento, ou, no mínimo, deveria ser explicitado à sociedade o porquê da escolha por determinado caminho.

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