Direito Tributário

A atividade financeira do Estado e competência tributária no Brasil

 

O artigo 1º da Lei Fundamental de 1988 dispõe sobre a opção de Estado em nosso país, indicando fundamentos de preservação obrigatória para a sua constituição.

Compreender plenamente o conceito de Estado Democrático de Direito é tarefa hercúlea, a requerer do intérprete a percepção de evolução dos paradigmas sociais ao longo da história. No entanto, certos elementos devem ser sempre lembrados para que seja possível caracterizar o Estado.

A construção histórica do Estado de Direito ocorreu diante da inadequação do pluralismo jurídico que caracterizava o medievo para promover os anseios de liberdade, de igualdade e de segurança do capitalismo. Suas características mais relevantes são: a soberania do Estado Nacional, a unidade do ordenamento jurídico, a divisão dos poderes estatais, o primado da lei sobre outras fontes de proteção jurídica, o reconhecimento da certeza do Direito como valor político fundamental, a igualdade formal dos cidadãos perante a lei, o reconhecimento e a proteção de direitos individuais, civis e políticos, a garantia constitucional, a distinção entre público e privado e a afirmação da propriedade privada e da liberdade de iniciativa econômica (RODRIGUES, p.2) [grifei]

É conveniente ressaltar que a concepção de um Estado como de Direito junge-se ao momento de ruptura com o padrão de governo em que a vontade da autoridade máxima é suprema. Hodiernamente, a lei dita os rumos da sociedade, estabelecendo limites ao comportamento humano e padrões de atuação governamental.

Esta lei será, necessariamente, uma lei democrática, sendo o titular do poder o povo, que o exerce diretamente ou por seus representantes.

As funções desse Estado erigido à luz de tais leis são por estas definidas, orientando-se sempre para a satisfação do bem comum, concretizado mediante o atendimento das necessidades públicas. Petter (2008, p. 25) defende que "a finalidade do Estado é a realização do bem comum" e que "o Estado encontra sua legitimidade e razão de ser no atendimento das necessidades sociais".

Para a realização dos seus objetivos fundamentais, definidos especialmente em sua Lei Maior, o Estado precisa obter fontes de recursos (extraindo-os da própria sociedade – tributos e contribuições – recorrendo a empréstimos, alienando seu patrimônio, cobrando pela prestação de serviço etc.), planejar a aplicação destes recursos por meio do orçamento público e efetivamente realizar o gasto público (PASCOAL, 2008, p. 3).

O fortalecimento do Estado e sua legitimação perante sociedade perpassam pela existência desses recursos, que irão constituir a receita estatal. Tal conclusão reforça a prevalência do princípio republicano, que desperta a exigência de manutenção da res publica.

Se a origem dos tributos está associada a uma relação de força e submissão, na qual o vencedor exige do vencido os espólios da batalha, temos, atualmente, uma concepção de exigibilidade do tributo amparada na soberania estatal. Esta, ao seu turno, somente poderá ser adequadamente sentida se for filtrada pelos interesses da sociedade, manifestados em um ambiente democrático.

Importa frisar que qualquer atuação estatal requer a prévia existência de norma autorizadora, pois regida pelo princípio da legalidade. É o ato do Poder Legislativo, representando o povo, que irá definir as fontes disponíveis ao Estado para arrecadação e posteriores gastos.

E que, não obstante o poder soberano do povo, não é possível que os atos normativos afastem-se, na pretensão de regulação dos tributos, de princípios e direitos fundamentais, tais como a preservação da liberdade e da propriedade privada. Ainda que na pretensão de subsidiar políticas sociais e/ou pública deve ser defeso ao Estado imiscuir-se de tal forma do patrimônio dos cidadãos a ponto de sua ingerência se caracterizar como espoliação institucional.

Ricardo Lobo Torres conceitua as ações de Estado que visam à obtenção de receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas como atividade financeira (2009, p. 3). Esclarece o renomado autor que tais ações, obtenção de receita e realização de gastos, não são um fim em si mesmo e tampouco representam uma forma de viabilizar o enriquecimento estatal. De fato, a arrecadação serve para atingir certos objetivos de índole política, econômica ou administrativa (2009, p. 5).

É essencial pontuar que a concepção de estado financeiro, compreendido este como a face estatal voltada à realização das atividades financeiras, não foi coincidente ao longo da história mundial.

Torres (2009, p. 7-10) disserta sobre as etapas de evolução do estado financeiro, sintetizando-as nas seguintes:

Estado Patrimonial: há confusão entre o público e privado, o imperium e o dominium, a fazenda do príncipe e a fazenda pública. Sua dimensão principal – que lhe marca o próprio nome – consiste em se basear no patrimonialismo financeiro, ou seja, em viver fundamentalmente das rendas patrimoniais ou dominiais do príncipe, só secundariamente se apoiando na receita extrapatrimonial dos tributos. Estado de Polícia: é modernizador, intervencionista, centralizador e paternalista. Baseia-se na atividade de "polícia", que corresponde ao conceito alemão de Polizei, e não ao de polícia no sentido grego ou latino, eis que visa sobretudo à garantia da ordem e da segurança e à administração do bem-estar e da felicidade dos súditos e do Estado. Estado de Fiscal: é específica figuração do Estado de Direito; é o novo perfil da receita pública, que passou a se fundar nos empréstimos, autorizados e garantidos pelo legislativo, e principalmente nos tributos – ingressos derivados do trabalho e do patrimônio do contribuinte – ao revés de se apoiar nos ingressos originários do patrimônio do príncipe. O Estado Fiscal, projeção financeiro do Estado de Direito, conheceu três fases distintas: a do Estado Fiscal Minimalista, a do Estado Social Fiscal e a do Estado Democrático e Social Fiscal: - Estado fiscal minimalista: se restringia ao exercício do poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos, não necessitando de sistemas tributários amplos, por não assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o provedor da felicidade do povo, como acontecera no patrimonialismo; - Estado Social fiscal: deixa o Estado de ser mero garantidor das liberdades individuais e passa à intervenção na ordem econômica e social. A