ENTIDADES POLÍTICAS, ENTIDADES ADMINISTRATIVAS E ÓRGÃOS PÚBLICOS

AULA 2: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 

 

 

 

1. ENTIDADES POLÍTICAS, ENTIDADES ADMINISTRATIVAS E ÓRGÃOS PÚBLICOS 

 

Entidade é sinônimo de pessoa jurídica, ou seja, de ente com capacidade para adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio. No que nos importa, são duas as espécies de entidades: as entidades políticas e as entidades administrativas.

Entidades políticas são pessoas jurídicas de direito público que têm suas atribuições outorgadas diretamente pela Constituição, bem como autonomia para desempenhá-las, nos limites postos no Texto Maior. No Brasil adotamos a forma federativa de Estado, segundo a qual, ao lado de um poder político central, coexistem outras esferas de poder, as regionais e locais. A par disto, temos quatro espécies de entidades políticas, a União (central), os Estados-membros e o Distrito Federal (regionais), e os Municípios (locais), todas atuando com autonomia, sem qualquer espécie de subordinação, e titularizando quatro espécies de capacidades:

• autoconstituição: pela qual são elaboradas as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF. Perceba-se que a União não tem capacidade de autoconstituição, uma vez que a Constituição Federal é o marco inicial de todo nosso ordenamento jurídico e de todos os poderes titularizados por nossas entidades políticas. Logo, não é elaborada por qualquer dessas entidades, ao contrário, é ela que, juridicamente, sustenta todas suas competências;
• autogoverno: pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo e Legislativo. Em nosso País esta capacidade não abarca os membros do Poder Judiciário, que não são eleitos para seus cargos, mas para eles nomeados, em regra após aprovação em concurso público;  
• autolegislação: pelo qual as entidades políticas editam atos normativos que inovam na ordem jurídica (atos legislativos), segundo a competência para cada uma delas traçadas pela Constituição Federal. Aqui estão compreendidos, essencialmente, os atos referidos no art. 59 da CF, a saber, as emendas à Constituição (ou às Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal), as leis complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções, podendo-se mencionar, também, os decretos autônomos a que se refere o art. 84, VI, da CF e os regimentos de Tribunais e Casas Legislativas, referidos nos art. 51, 52 e 96 da Constituição;  - auto-administração: pela qual cada entidade política presta os serviços que lhe foram cometidos pela Constituição. Atividades como saúde, educação, assistência aos hipossuficientes, fornecimento de água ou de energia elétrica, entre tantas outras, são abrangidas por esta capacidade.

As entidades políticas podem exercer diretamente as atividades compreendidas na capacidade de auto-administração, por meio de seus  órgãos públicos, centros de competência sem personalidade jurídica; ou podem criar entidades administrativas (entes com personalidade jurídica), concedendo-lhes capacidade de auto-administração para atuar em determinada área.

Em face dessa diversidade de possibilidades de atuação, faremos aqui uma subdivisão na matéria, apresentando primeiramente os tópicos pertinentes aos órgãos públicos, e, num segundo momento, as considerações mais gerais sobre as entidades administrativas. 

 

1.         1.1. Órgãos Públicos 

 

1.1.1. Teorias sobre a natureza da relação entre o Estado e seus agentes

Antes de tratarmos propriamente dos órgãos públicos, devemos apresentar as diversas teorias que culminaram na construção dessa categoria conceitual. Estas teorias se reuniam em torno da seguinte questão: o Estado (ou as entidades políticas que o compõe) é uma pessoa jurídica, um ente abstrato, e, nessa condição, não pode, por si só, emitir declarações de vontade, não pode produzir atos jurídicos (não pode comprar, vender, lavrar uma multa, conceder uma isenção etc). Em função disso, atua ele por meio de pessoas físicas, cujas manifestações representam a sua vontade. Tais pessoas físicas são denominadas agentes públicos.

As teorias a seguir apresentadas foram elaboradas, portanto, com o objetivo de explicar a atuação do Estado por meio de seus agentes, os agentes públicos. Buscaram justificar porque um ato praticado por uma pessoa física (um agente público) deve ser considerado como produzido pelo Estado (ou por suas entidades políticas). Enfim, buscaram justificar porque o ato, apesar de praticado pela pessoa física, deve ter sua autoria atribuída ao Estado.

 

A) Teoria do Mandato

Essa primeira teoria tenta transpor um instituto de direito privado, de origem civilista, para a seara do direito público. Segundo ela, a relação entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentação jurídica.

O mandato é um contrato, tipicamente de Direito Privado, mediante o qual uma pessoa, denominada mandante, outorga à outra, denominada mandatário, poderes para que pratique determinados atos em seu nome. O instrumento que formaliza o mandato é a procuração.

Trazendo a matéria para nossa seara, mediante esse contrato a pessoa física, quando e enquanto atuasse na condição de agente público, seria mandatária do Estado, agindo em nome e sob a responsabilidade deste, a quem seria atribuída a autoria e as consequências dos atos por ela praticados.  

Essa teoria sofreu várias críticas dos estudiosos, sendo a principal baseada no fato de que ela não explica como o Estado, ente abstrato, sem vontade própria, poderia auto-outorgar-se mandatários. O mandato é um contrato, e como tal sua formação pressupõe a existência de duas pessoas com vontade própria, uma delegando determinadas atribuições e a outra aquiescendo em realizá-las em nome da primeira. Como o Estado não tem condições de, por si só, emitir manifestações de vontade, não teria como outorgar poderes para que alguém o fizesse por ele numa primeira vez, já que a própria outorga inicial de poderes requer uma manifestação de vontade, logicamente impossível de ser realizada pelo ente estatal. Teria que haver um agente público com poderes para celebrar o primeiro contrato de contrato, e tal figura não é explicada pela teoria (de que modo tal agente recebeu os poderes para atuar em nome do Estado?).