Noções Gerais acerca de Administração Pública

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• Noções gerais acerca de Administração Pública

O entendimento da Administração Pública em seu sentido amplo deve partir da definição de Estado, sobre o qual engloba toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos.

Deste modo, o Estado sob o prisma constitucional é pessoa jurídica territorial soberana. O código civil de 2002 em seu artigo 41, I, define-o ainda como pessoa jurídica de direito público interno. Não obstante, compreende-se que o estado pode atuar tanto no campo do direito público quanto privado mantendo sua personalidade única de direito público.

Ressalta-se ainda que o Estado é composto de três elementos originários e indissociáveis: Povo que representa o elemento humano, comum a todas as sociedades; território que é a extensão de terra que está sob direção de um governo e por fim soberania, elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.

O Estado é composto de segmentos estruturais em que se divide o poder geral e abstrato decorrente de sua soberania. Tais Poderes são previstos no artigo 2º da CF/88: São Poderes da União independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A cada um destes é atribuída funções típicas e atípicas, pois além de desempenharem funções normais próprias de seus poderes (típicas), exercem também funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (atípicas). Importante também frisar que a função política do Estado é exercida pelo governo, conceito muitas vezes confundido com o de Administração Pública. Assim, o governo tem a incumbência de exercer direção suprema e geral do Estado, determinar a forma de realização de seus ideais e estabelecer as diretrizes que moldarão sua atuação. Essa função política, própria do governo, abrange as atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta são regulamentadas. Segundo Marinela (2013, p. 17) o governo pode ser definido em diferentes vertentes: Em sentido formal, considera-se o conjunto de poderes e órgãos constitucionais, enquanto no aspecto material, por sua vez, é o complexo de funções estatais básicas. A administração Pública por sua vez pode ser conceituada como uma estrutura institucional do Estado, dotada de organização, direção e controle dos

serviços públicos, que visa realizar o objetivo do Estado, ou seja, o interesse público. A Administração Pública é, portanto, como aduz Hely Lopes Meirelles: todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas (2008, p. 65). Para o referido autor a Administração Pública deve ser conceituada adotando-se os seguintes critérios: Em seu sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em acepção operacional, é o desempenho legal e técnico dos serviços próprios do Estado, ou por ele assumido em prol do interesse coletivo. A legislação brasileira ordenou a administração publica em duas formas: Administração Pública Direta, correspondente à entidade política centralizada formada pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, e a Administração pública Indireta, composta de entidades descentralizadas, composta pelas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Entre essas duas formas não existe pois hierarquia cabendo tão somente supervisão ministerial. Neste sentido, existem dois fenômenos que criam a Administração Pública Direta e Indireta que são a descentralização e a desconcentração. Tais fenômenos ocorrem uma vez que para proteger o interesse público, buscando mais eficiência no exercício da função pública, o Estado poderá transferir a responsabilidade pelo exercício de atividades administrativas a ele pertinentes a pessoas jurídicas por ele criadas com esse fim ou para particulares. Segundo Marinela,

[...] A descentralização realiza-se por pessoas diversas, físicas ou jurídicas, e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada, existindo apenas um poder de controle, de fiscalização. Já a desconcentração se refere a uma só pessoa, pois cogita-se sobre a distribuição de responsabilidades e competências na intimidade dela, mantendo-se o liame unificador da hierarquia. (MARINELA, 2013, p.97)

A disposição constitucional, em seu art. 37 dispõe sobre os princípios expressos que regem Administração Pública: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Estes podem ser conceituados sucintamente como:

 Legalidade: Os agentes da administração pública estão exclusivamente subordinados ao texto legal.

 Impessoalidade: Conceituado como principio da isonomia, objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados, não direcionados especialmente a determinadas pessoas.

 Moralidade: Embasada na boa-fé e na moral, este principio impõe que o administrador público ande de forma correta e honesta ao praticar suas condutas.

 Publicidade: Todos os feitos públicos devem ser dotados de ampla divulgação com o escopo de propiciar aos administrados o controle da legitimidade da conduta dos agentes administrativos.

 Eficiência: Inserida pela emenda Constitucional 19/98, a eficiência é enquadrada no que diz respeito a qualidade, profissionalismo, celeridade e racionalização de recursos que devem ser considerados na prestação de serviços públicos.

Além desses princípios constitucionais acima, a Lei nº 9.784/99, em seu artigo 2º, assevera os princípios implícitos: A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

• Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial

As administrações públicas de todo o mundo passaram por três modelos, denominados: patrimonialista, burocrático e gerencial. Nota-se, no entanto, que a implantação de um modelo posterior não dizimou o modelo anterior, coexistindo ambos em estado de harmonia até os dias de hoje.

O modelo patrimonialista teve como marco a célere frase de Luiz XIV: “o Estado sou eu”. Conforme esse modelo, tudo o que existe pertence ao Estado, soberanamente fundado sobre o Direito divino e representante da divindade. Suas vontades eram incontestáveis e irremediáveis, transformando-se em leis. Não existiam bens públicos ou particulares e até mesmo sobre seus súditos o Estado detinha poder de vida e de morte. Absolutamente tudo era de propriedade do Estado. Dessa forma, a Administração pública foi deixando de atender aos interesses da sociedade em geral para privilegiar uma minoria.