O Usucapião Por Bem Imóvel Público

PARECER

Direito Administrativo; Jurisprudência; Usucapião por bem imóvel público; Doutrinas; Poder de Polícia;  

Trata-se de consulta formulada por José dos Santos a respeito de usucapião por bem imóvel público.

1. Do relatório

O caso a seguir relata a história de um imóvel de uma autarquia federal que estava sendo ocupado de forma mansa e pacifica por mais de 20 anos, sendo realizado pelo morador benfeitorias no local, transformando-o em uma oficina, logo após ele recebeu uma notificação da própria autarquia no seu exercício de atividade fiscalizadora, determinando que o mesmo se retirasse do local e destruísse as benfeitorias por ele realizadas, tendo em vista as irregularidades na ocupação do imóvel e na exploração de atividade econômica, já que não tinha alvará de funcionamento. O requerente encaminhou um requerimento administrativo onde constava que: (I) o ato pretendido pela Autarquia seria nulo, ante a ausência de indispensável autorização judicial prévia; (II) que a propriedade era sua, e não mais da Autarquia em questão, pois teria se operado a usucapião; (III) que, em razão disso, a Administração Pública não poderia limitar o uso de sua propriedade, pois se tratava de um direito inviolável; e (IV) que o sustento seu e de sua família era extraído daquele local, pois era onde funcionava sua oficina. Esses motivos utilizados pelo requerente nos fez crer que houve dissonância com diversos dispositivos legais que asseguram não haver usucapião em bem imóvel público e permite administração pública o poder de coibir a continuação dos serviços existente na Autarquia Federal.

 É o relatório, passo á fundamentação.

1. Da fundamentação jurídica

A vivência do homem na sociedade passa a requerer leis para delimitar a comodidade do povo, sendo assim, foram criados a constituições, os estados, municípios e todas as leis existentes, sempre em prol das necessidades do grupo como um todo. Assim, foram criados também órgãos pela administração pública e um deles foi o poder de polícia.

Segundo o professor Bandeira de Mello, “quem exerce ‘função administrativa’ está adstrito a satisfazer interesses públicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da Administração é legítimo se, quando e na medida indispensável ao atendimento dos interesses públicos; vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democráticos o poder emana do povo e em seu proveito terá de ser exercido.” MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Direito Administrativo. 2003, p. 62.

Art. 78. “Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.” (LEI Nº 5.172, 1966.)

Observando a lei acima, percebe-se que o ato da Autarquia Federal foi legal e prescinde de autorização judicial, sendo visto que se trata do regular exercício do poder de polícia existente na administração pública. Esse poder tem como principal objetivo a manutenção da ordem pública geral, protegendo e limitando o uso e gozo de bens ou direitos individuais. Vejamos alguns doutrinadores que delimitam o significado do poder de policia para analisarmos melhor o caso concreto;

Hely Lopes Meirelles: “poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”.

Celso Antônio Bandeira de Mello: “a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo”.

 As características do poder de polícia são, dentre outras, a discricionariedade, a coercibilidade e a auto executoriedade.

“Quanto à discricionariedade, embora esteja presente na maior parte das medidas de polícia, nem sempre isso ocorre. Às vezes, a lei deixa certa margem de liberdade de apreciação quanto a determinados elementos, como o motivo ou o objeto, mesmo porque ao legislador não é dado prever todas as hipóteses possíveis a exigir a atuação de polícia. Assim, em grande parte dos casos concretos, a Administração terá que decidir qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequado, qual a sanção cabível diante das previstas na norma legal. Em tais circunstâncias, o poder de polícia será discricionário.” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 31º edição. 2017, p. 197.

A discricionariedade é análise do mérito administrativo valendo-se dos critérios de conveniência e oportunidade, os quais, vale dizer, foram sabidamente adotados no caso em apreço, tendo em vista que o bem do qual o requerente estava se apropriando é bem público, razão pela qual o mesmo merece e deve ser resguardado e protegido pela administração pública.    

“Em outras hipóteses, a lei já estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração terá que adotar solução previamente estabelecida, sem qualquer possibilidade de opção. Nesse caso, o poder será vinculado. O exemplo mais comum do ato de polícia vinculado é o da licença. Para o exercício de atividades ou para a prática de atos sujeitos ao poder de polícia do Estado, a lei exige alvará de licença ou de autorização. No primeiro caso, o ato é vinculado, porque a lei prevê os requisitos diante dos quais a Administração é obrigada a conceder o alvará; é o que ocorre na licença para dirigir veículos automotores, para exercer determinadas profissões, para construir. No segundo caso, o ato é discricionário, porque a lei consente que a Administração aprecie a situação concreta e decida se deve ou não conceder a autorização, diante do interesse público em jogo; é o que ocorre com a autorização para porte de arma, com a autorização para circulação de veículos com peso ou altura excessivos, com a autorização para produção ou distribuição de material bélico. Essa é uma distinção feita pela doutrina; no entanto, nem sempre os vocábulos licença e autorização são utilizados no direito positivo com essas características de vinculação, para o primeiro, e discricionariedade, para o segundo; ao intérprete cabe verificar os termos da norma legal para concluir sobre o sentido em que o vocábulo foi utilizado. Diante disso, pode-se dizer que o poder de polícia tanto pode ser discricionário (e assim é na maior parte dos casos), como vinculado.” .” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 31º edição. 2017, pgs. 197 e 198.