A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UM OLHAR ATRAVÉS DOS PARADIGMAS DAS CIÊNCIAS SOCIAIS

Adriana Barbosa Lima (1); Leonardo Kazuo dos Santos Serikawa (2)

1. PPG-DSG/CEAM – Universidade de Brasília, Brasil – email: [e-mail]
2. PPG-DSG/CEAM – Universidade de Brasília, Brasil– email: [e-mail]

Resumo

A análise de políticas públicas comporta diversos prismas e enfoques. Os elementos-chave a serem considerados dependem da concepção e do olhar do analista, do formulador ou do executor das políticas. As premissas e os paradigmas que as embasam nem sempre estão claramente expressos, mas repercutem nas iniciativas, nos resultados, impactos e análises das políticas. Com base nisso, esse artigo apresenta um dos modelos de paradigmas sociais apresentados por Burrel & Morgan (1995) sobre os estudos organizacionais e suas relações com a implementação de políticas públicas. O texto oferece orientação para a identificação dos componentes e características da implementação de políticas públicas consolidados por Hill & Hupe (2005). Por seu caráter exploratório, este artigo faz a conexão inicial  entre estudos das políticas,  implementação e  paradigmas consagrados das ciências sociais, os quais se encontram dispersos na literatura e apresentam grande potencial explicativo para as relações entre fatores que afetam as políticas públicas.

Palavras-chave: Políticas públicas, implementação, análise de políticas públicas e paradigmas.

Abstract

Analyzing public policies involves different prisms and focuses. The key-elements to be considered depend on the conceptions of analysts, policy-makers and policy-takers. The premises and paradigms that base policies are not always clearly expressed, but they sound over political initiatives, outcomes, impacts and analysis. Based on it, this paper presents one of Burrell & Morgan’s  social paradigm models (1995) on organizational studies and their links with the implementation of public policies. The text offers an orientation to identify the components and characteristics of implementation of public policies which are consolidated by Hill & Hupe (2005). For its exploratory character, this article makes an initial connection between political studies, implementation and popular paradigms of social sciences, which may be found spilled over Literature. They may have great explanatory potential for relations among elements that affect public policies.

Key-words: Public Policies, implementation, public policy analysis and paradigms.

1        Introdução

As políticas públicas representam a maneira pela qual os governos exercem suas atribuições e são forjadas para atingir determinados objetivos. Diversos são os modos de proceder à sua análise e ainda mais diversificados são os instrumentos e modos de ação adotados pelos diversos atores, estatais ou não, que interagem e contribuem para a conformação das inúmeras ações que constituem as políticas.

Entre as muitas definições dos autores que tratam o tema, segundo Howlett e Ramesh (2004, p.4), o entendimento comum está em que “políticas públicas resultam de decisões tomadas pelos governos, ainda assim as decisões quanto a não fazer algo podem também ser consideradas como políticas públicas quanto aquelas em que se define fazer algo.”

Cabe reconhecer, devido à complexidade do fenômeno, que “Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública” (Souza, 2006, p. 24). Apesar de existir uma variedade considerável de propostas analíticas no campo das políticas públicas, Di Giovanni (2009) chama atenção para o fato de que não se encontra uma visão inclusiva e orgânica dos aspectos que compõem o fenômeno.  No esforço de identificar aspectos que podem auxiliar na análise, Di Giovanni (2009) apresenta os elementos caracterizadores das políticas públicas:

1. Forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas, resultante da complexa interação entre o Estado e a sociedade;
2. Forma política que expressa uma configuração específica de relações de poder, institucionalizada, recorrente e estruturada, que constitui, de modo próprio, uma probabilidade de ação coletiva;
3. Relações estruturadas e recorrentes que detém certo grau de organicidade, coerência e consistência entre os elementos de tais relações.

A partir dessas características, o autor propõe um esquema de análise que identifica quatro estruturas elementares, graficamente representadas no Diagrama 1.

Diagrama 1 - Estruturas elementares das políticas públicas

[pic 1]

Extraído de Di Giovanni (2009)

O esquema analítico do autor permite visualizar a complexidade que envolve a operação relativa a políticas públicas. Assim, é importante reconhecer que qualquer análise será parcial e levará a conclusões que não serão, necessariamente, generalizáveis ou explicarão todos os aspectos e dinâmica da ação governamental. Essa é uma limitação que deve ser levada em conta para qualquer estudo que se conduza na área.

Como não é objetivo deste trabalho fazer uma discussão epistemológica sobre políticas públicas, nos apoiaremos na conceituação trazida por Saravia (2006), para quem as políticas públicas tratam 

de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idéias e visões dos que adotam ou influem na decisão. É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório” (...)

Com uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela [a política pública] é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (p. 29) 

Tendo por base tal conceituação, vale ressaltar que, independente de sua especificidade temática ou setorial, as políticas públicas devem ser analisadas frente aos contextos em que se inserem e consideradas como resultado do jogo político. Muito mais do que meros instrumentos administrativos de intervenção nos meios social e econômico, as políticas públicas “repercutem na economia e nas sociedades, daí porque qualquer teoria da política pública também precisa explicar as interrelações entre Estado, política, economia e sociedade.” (Souza, 2006, p. 25)