CONSELHOS GESTORES MUNICIPAIS COMO FERRAMENTA DE DESCENTRALIZAÇÃO DE PODER

1. INTRODUÇÃO

Desde o início do processo de redemocratização do país a partir da Constituição Federal de 1988, os municípios brasileiros têm assumido maior autonomia e também maior responsabilidade na implementação de políticas públicas sociais. A partir deste mesmo marco surgiu uma nova instituição de deliberação de poder pela sociedade civil que foram os Conselhos Gestores Municipais.

Os conselhos gestores se enquadram como instâncias deliberativas e de controle social no bojo de um processo de descentralização administrativa e de ampliação da participação popular e surgem como instâncias para promover uma mudança na gestão das políticas públicas.

O papel dos conselhos, como instrumento para o controle popular da gestão pública, permite que os cidadãos se integrem à gestão administrativa, identificando e contribuindo na constituição de políticas públicas que levam em consideração cada realidade representada. Os conselhos possibilitam o monitoramento da gestão pública e funcionam como canais de comunicação viabilizando a accountability do processo de elaboração e implementação de políticas públicas.

A experiência brasileira tem mostrado que a participação social na gestão das políticas públicas vem se ampliando desde a formalização dos conselhos gestores de políticas públicas, a instituição dos fundos orçamentários e a elaboração dos planos na atenção local. Essas políticas são reconhecidas como instrumentos necessários que fortalecem o processo de descentralização para assegurar os interesses da grande maioria da população.

Os princípios constitucionais que instituíram a participação da sociedade civil na condução das políticas públicas, especialmente as de cunho social, foram também apoiados pelas regulamentações que invariavelmente condicionam o repasse de recursos federais a existência pelo menos dos Conselhos Gestores de Saúde, Educação e Assistência Social nos municípios.

Entretanto pelo fato de muitas vezes serem tratados apenas como órgãos obrigatórios para captação de recursos federais podem ser transformados em órgãos cartoriais assim como discorre Oliveira et. al (2010), sendo apenas órgãos que referendam a vontade do Poder Executivo ou mecanismos de legitimação do discurso governamental.

 

2. O PAPEL DOS CONSELHOS GESTORES NA DELIBERAÇÃO DE PODER

Com a elaboração da Constituição Federal de 1988, institui-se um reordenamento das relações sócio institucionais na gestão das políticas públicas no Brasil. As gestões das ações sociais do governo passaram a apoiar-se agora na parceria entre Estado e sociedade civil. Assim o processo democrático e de participação foi instituído formalmente através da participação social em diversos temas como Orçamento, Audiências Públicas, Conselhos (saúde, educação, ass. social), abrindo assim a possibilidade do estabelecimento de uma governança democrática do país e de todos os níveis de governo.

A criação dos Conselhos Gestores pela Constituição Federal de 1988 traz a possibilidade de que as pessoas e outras organizações não governamentais interajam com as estruturas de governo e satisfaçam suas necessidades assim como respondam suas demandas. Para isso um governo precisa se apoiar em um comportamento diplomático que possa negociar e construir mecanismos de confiança mútua com os diversos atores com quem interage, para que seja capaz de chegar a resoluções pacíficas e satisfatórias nos conflitos encontrados.

Partindo do pressuposto de que a Constituição Federal de 1988 traz à tona uma espécie de Democracia Deliberativa ao instituir as formas de descentralização de poder governamental para a sociedade civil, este processo nasce como um método para formação de decisões coletivas por meio do diálogo entre indivíduos politicamente iguais. Esses pressupostos são a base daquilo que PETERS e PIERRE (orgs. 2010 p. 628) chamam de Governança de Múltiplos Níveis, onde os diferentes atores, governamentais e não-governamentais agem comumente em busca de resolução de determinados problemas, principalmente por uma metodologia bottom-up, onde há uma distribuição justa de poder entre os mesmos atores.

Assim o Conselho Gestor passa a representar também um importante instrumento de gestão governamental, onde os níveis de governo estão interdependentes, mesmo os considerados estatais com os não-estatais. Segundo PETERS e PIERRE (orgs. 2010 p. 599) as políticas públicas cada vez mais têm exigido que a implementação seja feita por diferentes níveis de governo, significando que múltiplos níveis de governo estão simultaneamente envolvidos na elaboração e implementação de programas e políticas.

Novamente segundo Oliveira et. al (2010) A Constituição Federal de 1988 contribuiu para a formação desse quadro ao pregar a descentralização participativa, que se aplicou a campos importantes como saúde, educação, assistência social e regulação urbana. Em síntese, a qualidade e os desdobramentos da participação dependem, em grande medida, de sua conexão a uma esfera ético-política.

Entretanto, como trata CUNHA (2004) o Brasil tem uma organização federalista de Estado onde existe grande concentração de recursos no seu nível federal, fez com que alguns governantes municipais desinteressados na descentralização do processo decisório venham enfrentando diversas dificuldades na captação de recursos federais, mais especialmente nas áreas de saúde, educação e assistência social, ao que se constata a não existência ou a existência irregular dos Conselhos Gestores das respectivas áreas. Esta situação fez com que durante os anos 90 e início do século XIX houvesse nos municípios brasileiros uma “febre conselhista” onde, segundo o IBGE, praticamente 99% dos municípios brasileiros regulamentaram seus Conselhos Gestores, sendo uma média de 4,9 conselhos por município.

No entanto, a disseminação dos conselhos pelos municípios brasileiros não significa necessariamente o sucesso qualitativo deste novo espaço de participação. Segundo GOMES (2003 p. 41) em pesquisa realizada, a maioria dos conselhos gestores municipais no país ainda não participa de fato das Administrações Públicas Brasil a fora. Sua influência costuma depender da vontade política do chefe do executivo, uma vez que não há estruturas jurídicas que tornem as decisões do conselho imperativas ao executivo. Em relação à gestão direta de recursos, os índices também são mais tímidos: na área de saúde, 49% deles decidem onde colocar os recursos do SUS; na área de educação, 41%, e na assistência