Controle jurisdicional do processo de cassação de mandato parlamentar por falta de decoro

Controle jurisdicional do processo de cassação de mandato parlamentar por falta de decoro

Eduardo Henrique de Oliveira Yoshikawa

advogado em São Paulo (SP)

I) INTRODUÇÃO

Em tempos em que o povo brasileiro aguarda, com uma mistura de esperança e desconfiança, a apuração de fatos, da maior gravidade, atribuídos a congressistas, bem como a sua eventual punição, ressurge, no meio acadêmico e no foro, a discussão a respeito dos limites, ou mesmo da própria possibilidade, de controle jurisdicional do processo de cassação de mandato parlamentar por falta de decoro, questão que não é nova, mas nem por isso ainda deixa de suscitar controvérsias.

A partir da leitura de obras já escritas sobre o tema [01], pode-se encontrar, na doutrina e na jurisprudência (especialmente do Supremo Tribunal Federal), basicamente quatro posições:

- não é possível o controle jurisdicional, por se tratar de questão política ou matéria interna corporis, "sobre a qual não foi discriminada a competência, quer da Justiça Comum, quer da Justiça Eleitoral" [02]. É a posição de FRANCISCO CAMPOS [03] e corresponde, a nosso ver, no plano processual, ao reconhecimento da ausência de jurisdição do órgão do Poder Judiciário;

- o controle jurisdicional limita-se a verificar a existência de vício formal, tal como, por exemplo, se foi observado o quorum exigido para a decretação da perda do mandato ou se a votação foi sigilosa. É o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal [04], segundo o qual, com exceção dos aspectos formais, as demais questões de fato e de direito (v.g., a existência e qualificação da conduta tida como indecorosa) não podem ser examinadas pelo órgão jurisdicional (haveria uma restrição à cognição, para utilizar terminologia mais correta [05]) para o fim de julgar o mérito da causa (i.e., se houve ou não ameaça ou lesão a direito), resultando na extinção do processo por impossibilidade jurídica da demanda. Na doutrina, acolhe tal entendimento PAULO BROSSARD [06];

- o controle jurisdicional abrange, além do aspecto formal, o aspecto material, se houver evidente abuso ou desvio de poder (v.g., ausência de motivo). Tal entendimento é encontrado em alguns acórdãos mais antigos [07] do STF, bem como em alguns votos mais recentes [08] e em autores como HELY LOPES MEIRELLES [09] e MIGUEL REALE [10], divergindo do anterior apenas por alargar um pouco as questões de fato ou de direito que podem ser objeto da cognição do órgão jurisdicional;

- o controle jurisdicional é amplo, permitindo o exame de todos os aspectos do processo de cassação, desde que se alegue a existência de ameaça ou lesão a direito subjetivo. Esse parece ser o entendimento do Ministro Celso de Mello [11], acompanhado, no campo doutrinário, por LÚCIA VALLE FIGUEIREDO [12].

Embora tendamos a concordar, em regra, com a primeira posição, consideramos que a questão não tem sido colocada nos seus devidos termos, pois, conforme se demonstrará a seguir, não importa se a matéria é de forma ou de fundo, se a questão é ou não política, se há ou não ameaça ou violação a direito, mas se o exame de tais indagações foi reservado pela Constituição Federal ao Poder Legislativo ou ao Judiciário.

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II) CONTROLE DISCIPLINAR DA CONDUTA DE DEPUTADOS E SENADORES PELO PODER LEGISLATIVO (ARTIGO 55, II, C/C §§ 1º E 2º, DA CF)

O controle disciplinar da conduta de Deputados e Senadores ingressou no direito brasileiro, de forma explícita, com a Constituição de 1946 (artigo 48, § 1º) [13], tendo sido mantido, com algumas alterações, pelas CF/67 (artigo 35, II c/c § 1º) [14], e atualmente, encontra-se disciplinado pelo artigo 55 da Constituição Federal de 1988:

"Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - omissis;

II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;

III – omissis;

IV - omissis;

V - omissis;

VI - omissis.

§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.

§ 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

§ 3º - omissis;

§ 4º A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º"(Incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 6, de 1994).

A matéria encontra-se disciplinada, ainda, pelos Regimentos Internos da Câmara (artigo 240) e do Senado (artigos 22 a 25) e por normas internas complementares, como o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados (Resolução nº 25/2001) e o Regulamento do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados.

No direito constitucional norte-americano, no qual tem origem imediata o preceito do artigo 55 da CF, asseveram os estudiosos do assunto [15] que o poder disciplinar das Casas, inerente aos órgãos legislativos [16], é um mecanismo voltado não tanto para simplesmente punir um membro do Congresso, mas em última análise uma medida para proteger a integridade da Câmara e do Senado, seus procedimentos e sua reputação.

No direito brasileiro, não foi outra a finalidade da adoção do instituto, como nos dá notícia o Ministro Célio Borja no julgamento do Mandado de Segurança nº 21.360-DF:

"Quando, em 1946, pela mão de um antigo Presidente do Supremo Tribunal Federal e um dos seus mais ilustres Ministros, a Consttuição colocou esse poder