Nota técnica Marco Regulatório PL 1768

Nota Técnica sobre projeto de lei 7.168/2014 (Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) – Nova lei que regula as parcerias entre as OSCs e órgãos Públicos.

NOTA TÉCNICA

Aspectos problemáticos do projeto de lei que estabelece normas gerais para as parcerias entre Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil

1. Escopo

Esta nota técnica aponta os principais aspectos problemáticos no projeto de lei (PL) n. 7.168/2014, que estabelece normas gerais para parcerias entre Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil (OSCs). Em tramitação avançada na Câmara dos Deputados, o PL já foi aprovado pelo Senado Federal como PLS 649/2011. O texto considerado para fins da presente análise é aquele que foi aprovado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado, em 11/12/2013.

O PL incorpora diversas das previsões que constavam de anteprojeto de lei elaborado pelo Grupo de Trabalho “Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil”, instituído junto à Secretaria-Geral da Presidência da República. O Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da Direito GV produziu, em junho de 2013, um estudo detalhado sobre esse anteprojeto, destacando tanto seus aspectos positivos quanto negativos.

Esta nota técnica não tem o objetivo de apresentar nova análise exaustiva do tema, mas apenas levantar, a título de colaboração, alguns aspectos que deveriam ser objeto de reflexão antes da aprovação definitiva e conversão do PL em lei.

2. PRINCIPAIS ASPECTOS PROBLEMÁTICOS

Apoiadores do PL têm noticiado que o projeto promoverá a autonomia das OSCs, a transparência das parcerias com a Administração Pública e maior segurança jurídica nessas relações. Há diversos dispositivos do projeto de lei, porém, que demonstram justamente o contrário.

2.1. Questões relacionadas à autonomia das organizações da sociedade civil

2.1.1. Normas para compras e contratações

Na linha de o que dispõem a Lei das OS (lei 9.637/1998) e a Lei das Oscips (lei 9.790/1999), o PL estabelece que as OSCs realizarão as compras e contratações de acordo com regulamento “próprio ou de terceiro” (art. 34, VIII).

Entretanto, diferentemente do que ocorre nas duas leis acima citadas, o PL exige que o regulamento seja previamente “aprovado pela Administração Pública”. Isso, evidentemente, abre margem para a arbitrária imposição de normas à OSC parceira, até porque a tendência é que a Administração pretenda ver refletidas no regulamento, ainda que parcialmente, as normas a que ela própria está acostumada a seguir em seu cotidiano.

Mais ainda: o PL chega a disciplinar, de antemão, dispositivos que devem necessariamente constar do regulamento “próprio” da OSC. É isso o que acontece com as hipóteses de contratação direta (ou seja, sem processo seletivo) —que o PL (art. 34, parágrafo único) delimita, aliás, de forma muito mais restritiva do que a Lei de Licitações (lei n. 8.666/1993, arts. 24 e 25) para as contratações da Administração Pública.

Em suma: não apenas a OSC não terá plena autonomia para elaborar um regulamento adequado às suas particularidades, como estará sujeita a normas mais rigorosas do que a própria Administração. Isso é avanço ou retrocesso em relação ao que existe hoje, em que, para além da Lei das OS ou das Oscips, maior flexibilidade é assegurada às OSCs até mesmo no decreto (n. 6.170/2007) que regulamenta os convênios e que, como se sabe, exige da convenente apenas a realização de cotação prévia de preços (art. 11)? Do ponto de vista da autonomia, difícil não ver como um passo atrás.

2.1.2. Atuação em rede

Tem sido celebrado o dispositivo do PL que permite a “atuação em rede para a execução de iniciativas agregadoras de pequenos projetos” (art. 25). O que poucos parecem notar, porém, é que a “relação das organizações” que irão atuar juntamente com a organização celebrante deve ser “comunicada”, já no ato da celebração da parceria, à Administração (art. 25, V), sendo que, posteriormente, essa rede “não poderá ser alterada sem prévio consentimento da Administração Pública” (idem).

Por que retirar da organização celebrante a capacidade de escolher ou rever, autonomamente, as demais organizações que irão compor a rede do projeto? Essa pergunta faz ainda mais sentido quando se recorda que, de acordo com o próprio PL, recai sobre a organização celebrante “a integral responsabilidade” pela execução da parceria (art. 25). Se a responsabilidade é exclusivamente dela, a prerrogativa de escolha deveria ser igualmente apenas sua, a não ser que a Administração queira compartilhar essa responsabilidade —algo de que ninguém, evidentemente, chega a cogitar.

O paradoxo fica evidente quando se contrasta essa sistemática com aquela, supostamente mais rigorosa, dos contratos celebrados pela Administração com empresas à luz da Lei de Licitações. Desde que previsto no edital ou no próprio contrato, a empresa pode subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento (art. 72), e a Lei em nenhum momento interfere na escolha do subcontratado. Assegura-se às empresas contratadas pela Administração, portanto, uma autonomia maior do que a que desfrutarão as OSCs parceiras caso o PL venha a ser aprovado em sua atual redação.

Ainda sobre este ponto (atuação em rede), vale notar outras exigências do PL cujo atendimento será possivelmente controvertido, como a necessidade de a OSC celebrante ter “mais de 3 (três) anos de experiência de atuação em rede” (art. 25, II, “b”) ou “capacidade técnica e operacional para supervisionar e orientar diretamente a atuação da organização que com ela estiver atuando em rede” (art. 25, II, “c”).

2.1.3. A lógica do PL

Em realidade, o principal aspecto problemático do PL é que, embora ele traga melhorias incrementais em relação à sistemática dos convênios, não rompe com a lógica burocrático-formal atualmente prevalecente. Ele continua conferindo excessiva ênfase ao modo (procedimentos e limites) como os recursos são gastos, considerando legítimos apenas os dispêndios que foram antecipadamente aprovados pela Administração Pública e executados de acordo com procedimentos igualmente avalizados oficialmente. Conforme já assinalamos no estudo acima mencionado:

[...] a superação da lógica burocrático-formal recomenda que o caminho para efetuar o controle sobre os dispêndios se dê à luz do trinômio