Políticas Públicas

De acordo com o artigo primeiro da Lei Orgânica de Assistência Social, LOAS, “a assistência social é direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

A partir da Constituição de 1988, tem início um novo tempo para a Assistência Social brasileira. Incluída no âmbito da seguridade social e regulamentada pela LOAS como política social pública, a assistência social inicia seu trânsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal. Tem início um processo que tem como perspectiva torná-la visível como política pública e direito dos que dela necessitarem. A inserção na seguridade aponta também para seu caráter de política de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social, voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida. Desse modo, a Assistência Social passa a configurar-se como possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo.

Sem dúvida, uma mudança substantiva na concepção da Assistência Social, um avanço que permite seu trânsito do assistencialismo para o campo da política pública. Como tal passa a ser um espaço para a defesa e atenção dos interesses e necessidades, particularmente dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, configurando-se também como estratégia fundamental no combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade econômica, política e cultural em que vive grande parte da população brasileira. Assim, cabe-lhe prover um conjunto de seguranças que cubram, reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais, bem como necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usuários. A inserção na Seguridade Social aponta, também, para seu caráter de política de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social, voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida.

A proteção social deve garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida; de convívio ou vivência familiar. A segurança de rendimentos não é uma compensação do valor do salário mínimo inadequado, mas a garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego. É o caso de pessoas com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das condições básicas para sua reprodução social em padrão digno e cidadã.

Por segurança da acolhida, entende-se como uma das seguranças primordiais da política de assistência social. Ela opera com a provisão de necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade. A conquista da autonomia na provisão dessas necessidades básicas é a orientação desta segurança da assistência social. É possível, todavia, que alguns indivíduos não conquistem por toda a sua vida, ou por um período dela, a autonomia destas provisões básicas, por exemplo, pela idade – uma criança ou um idoso –, por alguma deficiência ou por uma restrição momentânea ou contínua da saúde física ou mental.

Outra situação que pode demandar acolhida, nos tempos atuais, é a necessidade de separação da família ou da parentela por múltiplas situações, como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade. Podem ocorrer também situações de desastre ou acidentes naturais, além da profunda destituição e abandono que demandam tal provisão. Nesse sentido a Política Pública de Assistência Social marca sua especificidade no campo das políticas sociais, pois configura responsabilidades de Estado próprias a serem asseguradas aos cidadãos brasileiros.

Marcada pelo caráter civilizatório presente na consagração de direitos sociais, a LOAS exige que as provisões assistenciais sejam prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e a garantia de direitos e acesso para serviços, programas e projetos sob sua responsabilidade.

As políticas de transferência de renda passam a se constituir em escolhas do poder público, em especial a partir de meados da década de 1990, quando as políticas sociais começam a considerar, na sua formulação, a pobreza também como questão social e coletiva. Nesse período, observam-se as primeiras experiências de programas de transferência condicionada de renda na América Latina. Merecem destaque as experiências desenvolvidas no Brasil, em especial aquelas implementadas pelos municípios e estados, como os programas de Campinas e do Distrito Federal, ambos iniciados em 1995, que precedem programas federais similares, e a experiência do México, hoje denominada de Programa Oportunidades.

O debate internacional sobre programas de transferência de renda, contudo, antecede a implementação dessas políticas e existe já há várias décadas. De forma geral, tais debates consideram que, dificilmente, a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade se viabilizam sem políticas ativas de transferência de renda. Considerando quais devem ser os destinatários de políticas de transferência de renda e, ainda, se tais transferências devem ou não ser condicionadas, três matrizes principais pautam o debate. Segundo MEDEIROS (2007), a primeira delas reúne aqueles que entendem que as transferências de renda devem ser universais, garantidas como direito de todos os cidadãos, sem levar em conta a renda e sem a necessidade de contrapartidas por parte dos beneficiários. Portanto, as transferências seriam incondicionais. Essa concepção se materializa em propostas como as de renda básica ou renda de cidadania. A transferência de renda, nessa concepção, seria uma forma de garantia de cidadania, de autonomia e poder de escolha, de compartilhamento da riqueza produzida por todos e fortaleceria o sentimento de solidariedade e de “pertencimento” dos cidadãos. O objetivo seria a construção de uma sociedade mais igualitária e aqui o mais importante é tratar todos os cidadãos de forma isonômica, sem qualquer processo de focalização, inclusive pelo risco de levar à estigmatização dos pobres, pela necessidade de testes de meios para comprovação de renda, que, adicionalmente, geram custos desnecessários. Os processos de redistribuição seriam assegurados por políticas tributárias progressivas.

Uma segunda concepção é aquela que entende que políticas de transferência de renda, e mesmo políticas públicas no sentido mais amplo, são importantes para garantir a sobrevivência de famílias ou indivíduos específicos, mas devem ser residuais. Devem-se restringir àqueles extremamente pobres ou incapazes de prover sua própria sobrevivência. Tal concepção não se restringe à transferência de renda, mas também entende que a atuação do Estado em áreas como saúde, educação, assistência social, entre outras, também deve ser residual, com a oferta de kits ou “pacotes” básicos de serviços para os extremamente pobres e de soluções de mercado para outros segmentos sociais, aplicadas também nas ações e nos serviços que não compõem o pacote básico. Nessa concepção, apenas os extremamente pobres podem ser atendidos, com desenhos de focalização bastante restritivos tanto para a transferência de renda quanto para acesso aos serviços públicos. Esse tipo de concepção também pressupõe a vinculação da transferência de renda a determinados gastos, definidos pelo poder público, sem opção de escolha para a família.

Um terceiro grupo entende que políticas para a redução da pobreza e das desigualdades pressupõem uma opção do poder público em privilegiar os mais pobres. Para esses, é preciso um tratamento diferenciado dos mais pobres, de forma a reduzir desigualdades prévias e, no futuro, promover a igualdade. Encontra-se aqui uma tradução do princípio da equidade, que demanda, para sua efetivação, a utilização de parâmetros de justiça distributiva. Embora defenda políticas universais, esse grupo entende que mesmo essas, que são direitos de todos, devem ter um olhar diferenciado para os mais pobres, com priorização de atendimento. Para privilegiar os mais pobres, essa concepção também enfatiza critérios de acesso e, assim, trabalha com mecanismos de focalização, mas não em uma concepção residual, de selecionar apenas os extremamente pobres. Focalização, aqui, é a aplicação de critérios de priorização, em especial para enfatizar a garantia de direitos e a inclusão daqueles que, historicamente, estiveram à margem das políticas públicas. O PBF adota essa concepção.

No caso brasileiro, várias foram as experiências que serviram de referência para o aperfeiçoamento e a ampliação dos programas de transferência condicionada de renda e mesmo para o desenho e a implementação do PBF, entre elas:

• 1995: experiências pioneiras de Campinas e do Distrito Federal, com transferência de recursos a famílias que garantissem a frequência escolar de suas crianças;

• 1996: Programa Bolsa Escola de Belo Horizonte;

• 1996: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI (âmbito nacional);

• 1998: Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima (MEC);

• 2001: Bolsa Escola e Bolsa Alimentação (âmbito nacional);

• 2002: Auxílio Gás (âmbito nacional); e

• 2003: Cartão Alimentação (âmbito nacional).

As experiências de transferência de renda implementadas pelo governo federal citadas sempre estiveram vinculadas a segmentos populacionais específicos e a políticas setoriais. A partir de 2003, as questões do combate à fome, à pobreza e à desigualdade passam a ser um tema de maior destaque na agenda pública, prioritário para diferentes áreas de governo.

Se está claro que a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade não se podem realizar sem perspectiva de longo prazo, também está claro que não se viabilizam sem mecanismos diretos, em grande escala, de redistribuição de renda. Os programas de transferência de renda passam, então, a ganhar centralidade como política que articula dimensões econômicas e sociais e, ao mesmo tempo, incorporam tanto a visão de longo prazo, com impacto para gerações futuras, como as iniciativas que repercutem de forma mais imediata nos indicadores de pobreza e desigualdade.

No caso da população-alvo Programa Bolsa Família, principalmente famílias definidas como extremamente pobres, a propensão marginal a consumir é das mais elevadas, quando não igual a 1. Assim o aumento da renda da população mais pobre resultante da política publica em parte retorna aos cofres públicos, sob a forma de incremento na arrecadação de tributos.