Análise de política: uma visão da literatura

Sabrina Oliveira Santos 11201810232 Pedro Paulo Maneschy

Resenha – Análise de política: uma revisão da literatura

O artigo Análise de política: uma revisão da literatura, de autoria da Doutora Mile-na Pavan Serafim e do Doutor Rafael de Brito Dias, foi lançado pela Revista do Centro Inter-disciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social, em 2012.

O texto tem como objetivo apresentar uma reflexão crítica, por meio de uma revisão bibliográfica, de alguns dos principais conceitos, teorias e ferramentas, frequentemente usados pela ‘Policy Analysis’, ou Análise de Política. Esta, por sua vez, é definida como um conjunto de elementos que permite um olhar explicativo-normativo sobre o processo de políticas públi-cas.

O artigo é desenvolvido em três itens, além das considerações finais. No primeiro i-tem, se analisa as visões teóricas acerca do Estado. No segundo, há a caracterização das polí-ticas públicas enquanto fruto da conformação do Estado e de suas disputas, além da relação com a percepção conferida ao próprio Estado. Por fim, o terceiro item apresenta mais profun-damente o campo da Análise de Política, o processo de elaboração de políticas públicas e as suas características, tais como as instituições e atores sociais envolvidos, a forma como os problemas entraram na agenda política foram identificados, as coalizões existentes e seus inte-resses, os mecanismos de intervenção existentes, entre outros.

O leitor é informado que, em especial na América Latina, o Estado é visto como a principal entidade responsável por promover o desenvolvimento nacional, percepção gerada pelas experiências históricas dos países da região. Os fazedores de políticas latino-americanos apresentam em seus discursos o mito do “Estado forte”, ou do “Estado desenvolvimentista”. Por trás desses termos, há uma concepção fetichizada de Estado e um projeto político pró-capital. Assim, a teoria marxista – em que o consumidor acaba por ocultar as relações sociais envolvidas em uma produção – muitas vezes, é aplicada da seguinte forma: o Estado é situado no centro das relações Estado-sociedade. Nessa concepção, o Estado teria um significativo grau de autonomia em relação à sociedade. “As decisões seriam tomadas no âmbito estatal, respeitando ou não as demandas e necessidades sociais, e simplesmente repassadas para a sociedade por meio das políticas públicas. À sociedade caberia apenas acatar essas medidas.” (p. 123). Contudo, não é adequado entender o Estado como uma máquina alheia à sociedade. Ele é produto e catalisador das relações sociais, possuindo plena autonomia e atravessando os entrelaçamentos entre as esferas federativas.

Dessa forma, é importante entender que o Estado sempre atuará de forma a banalizar os conflitos entre capital e trabalho, tendendo a valorizar aquele em detrimento deste. As transformações, segundo Oszlak, se dão principalmente nos atores sociais, suas estratégias, formas de atuação e resultados do “jogo” político. Essas mudanças acomodam as novas exi-gências do capital, mas não alteram a essência do Estado. O que muda é a ‘agenda do Estado’.

A agenda é um espaço em que certo tema é incorporado quando identificado como um problema passível de se converter em política pública. Esse processo envolve valores e inte-resses e está condicionado a elementos ideológicos e projetos políticos, que refletem as rela-ções de poder entre os atores sociais envolvidos. A configuração assumida pelo Estado em cada momento histórico depende da direção que é conferida à agenda.

Os autores afirmam que as políticas públicas frequentemente são associadas com uma ação ou um conjunto de ações por meio das quais o Estado interfere para atacar algum pro-

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blema. Contudo, argumenta-se essa definição é simplista, uma vez que trata o Estado como um ator que opera de forma autônoma. O artigo apoia a visão de Dye e Laswell, em que a política pública não é entendida apenas pelo que é feito para a solução de um problema, mas também o que é deixado de fazer. É visto quem ganha e quem em um ambiente de sistemática disputa política.

Os partidários da visão marxista veem as políticas públicas como mecanismos por meio dos quais a classe dominante mantém a estrutura de dominação econômica e política da qual se beneficia. Assim, as políticas devem ser entendidas como resultados de determinantes superestruturais associados ao próprio sistema capitalista. Dessa forma, O’Donnell (1981), partindo da abordagem marxista, fornece elementos para a compreensão da relação entre Es-tado e políticas públicas: se, inequivocamente, o Estado capitalista conforma um padrão parti-cular de políticas públicas, ele é também por elas influenciado. A sucessão de agendas de di-ferentes governos configura o “mapa” do Estado. Despretensiosamente, pode-se dizer que as políticas públicas são o Estado em movimento, e a agenda é, justamente, o instrumento que reflete a priorização de temas e problemas a serem trabalhados por um governo.

As políticas públicas têm, cada vez mais, se convertido em objetos de análise que atra-em a atenção de diversos grupos, dentre os quais gestores e pesquisadores, para se debruça-rem sobre as diversas formas assumidas pela relação Estado-sociedade. O autor diferencia os temos “análise” e “avaliação”, muitas vezes confundida por leigos. Embora ambas comparti-lhem o objeto central que exploram a política pública, a avaliação e a análise constituem exer-cícios bastante diferentes. O avaliador se ocupa de apreciação dos resultados da política, aten-tando para categorias como eficiência, eficácia e efetividade, derivados da comparação entre metas e resultados. O analista se atenta para elementos de natureza mais sutil, se preocupando com o processo de construção da política pública, em especial no que se refere à definição da agenda. A Análise de Política enfatiza aspectos como os valores e interesses dos atores que participam do jogo político, a interação entre eles, arquitetura de poder e tomada de decisões, conflitos e negociações, etc.

A Análise de Políticas representa um campo disciplinar relativamente novo. A impor-tância crescente que esse campo vem adquirindo pode ser verificada através do crescente nú-mero de programas de instituições de ensino superior que têm sido direcionados para a análise de políticas nos EUA. Pode, também, ser inferida a partir da observação do aumento do nu-mero de trabalhos acadêmicos sobre o tema, os quais Parsons (2007) afirma poderem ser or-ganizados ao redor de dois grandes eixos: