ATOS ADMINISTRATIVOS

ATOS ADMINISTRATIVOS:

1. Conceitos fundamentais:

Atos da administração: são todos aqueles praticados pela Administração Pública. Podem ser regidos pelo Direito Privado ou pelo Direito Público. No último caso, há supremacia do interesse público sobre o particular. Portanto, a Administração Pública, como representante do interesse público tem mais poderes que o administrado. Ex.: desapropriação de um imóvel ou um contrato de obra pública. No primeiro caso, a Administração está em situação de igualdade com o administrado. Ex.: contrato de locação.

Contratos administrativos: espécie de negócio jurídico bilateral [1], regido pelo Direito Público, em que há acordo de vontades entre a administração e o administrado. São bilaterais, ou seja, sua existência depende sempre da manifestação da vontade das duas partes. Além disso, são, normalmente, sinalagmáticos (são previstas obrigações para ambos os contratantes) e comutativos (as obrigações são equivalentes entre si). Diferenciam-se dos contratos regidos pelo Direito Privado pela existência das cláusulas exorbitantes, dispositivos que seriam inválidos ou mesmo incomuns, pois estipulam prerrogativas da Administração Pública sobre o administrado. Ex.: possibilidade de rescisão unilateral do contrato pela Administração Pública.

Atos administrativos: espécie de negócio jurídico, em que obrigações são impostas aos particulares pela Administração Pública. São unilaterais, pois sua existência depende apenas da manifestação da vontade da Administração Pública. Os atos administrativos geralmente são praticados pelo Poder Executivo (órgãos e entidades da Administração Direta e da Administração Indireta), mas os outros Poderes podem praticá-los também, desde que no exercício de uma função administrativa. Ex: provimento de um Tribunal de Justiça, que regula o funcionamento dos serviços internos. Além disso, os atos administrativos podem ser realizados por particulares que executam serviços públicos delegados pela Administração Pública, mediante concessão, permissão ou autorização. Nesses casos, os atos administrativos não são considerados espécies de atos da Administração.

Fatos administrativos (ou atos ajurídicos): são simples realizações materiais da administração pública. Exemplos: construção de uma escola e varrição de rua. De acordo com Diógenes Gasparini (2007, p. 58), "os ajurídicos, também chamados de fatos administrativos, não se preordenam à produção de qualquer efeito jurídico de qualquer efeito jurídico. Não expressam uma manifestação de vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública sobre dada situação. Trazem mero trabalho ou operação técnica dos agentes públicos".

2. Elementos, pressupostos ou requisitos dos atos administrativos: São aqueles que sempre devem estar presentes em um ato administrativo para que seja considerado como perfeito e válido. Estão previstos na Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65).

2.1. Competência: O ato administrativo deve estar incluído entre as atribuições do agente que o pratica. Por ser determinada legalmente, a competência é intransferível e irrenunciável, mas pode ser delegada ou mesmo avocada (ver arts. 11 a 17 da Lei 9.784/99). A prática de um ato fora das atribuições legais constitui uma espécie de abuso de autoridade chamado de excesso de poder. Se houver prejuízo para o patrimônio público, para a moralidade pública, para o meio ambiente e para o patrimônio histórico e artístico, o ato pode ser anulado pelo Judiciário, a pedido do cidadão, por meio de ação popular (Lei 4.717/65, art. 2°, a). Esse ato também pode ser anulado por meio da ação de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) e do mandado de segurança (Lei 1.533/51). O ato praticado por agente incompetente pode ser convalidado por aquele que tem a competência legal. Nesse caso, a convalidação é chamada de ratificação e somente não é possível no caso de competência exclusiva, ou seja, indelegável.

2.2. Finalidade: De acordo com di Pietro (2004, p. 202), "finalidade é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Enquanto objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz (aquisição, transformação ou extinção de direitos) a finalidade é o efeito mediato. Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a Administração quer alcançar com sua edição". Elemento decorrente do princípio da impessoalidade, de acordo com o qual todos os atos administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica: a satisfação do interesse público. Além disso, cada ato deve obedecer a uma finalidade específica. Ex.: o ato de remoção de ofício de servidor público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de destino. A desobediência à finalidade geral ou específica constitui uma espécie de abuso de autoridade: o desvio de finalidade, também chamado de desvio de poder. Ex.: remover o servidor como forma de puni-lo ou por razões estritamente pessoais. O ato praticado com desvio de finalidade também é anulável por meio de ação popular (Lei 4.717/65, art. 2°, e) e das outras ações citadas. Não é possível convalidar o ato praticado com finalidade diversa daquela prevista em lei.

2.3 Forma: Em sentido estrito, é o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. No magistério de Cretella Júnior (2006, p. 203), "forma é o sinal tangível por meio do qual se revela fora do sujeito que a exprime, a vontade, constituindo esta o conteúdo do ato. Trata-se de fenômeno exterior, que assume uma veste, modo que se manifesta a vontade, colocando-a como entidade objetiva". Em sentido amplo, inclui as formalidades que devem ser obedecidas para que o ato administrativo tenha existência, validade e exeqüibilidade. Forma não se confunde com formalismo, atitude que coloca excessiva ênfase na forma, que é instrumental, sobre o conteúdo, que é a essência do ato administrativo. O formalismo é considerado, atualmente, uma exigência burocrática e inútil, sendo o informalismo um dos princípios do processo adminsitrativo. Geralmente, a forma deve ser escrita para possibilitar a prova da existência do ato, a delimitação precisa de seu momento de realização, a publicação e a fiscalização do ato. Apenas em situações excepcionais, emergenciais ou irrelevantes o ato pode ter outra forma, como nos sinais de trânsito e em certas ordens a inferiores hierárquicos. De acordo com o princípio do paralelismo das formas (ou da homologia), a extinção do