Assistência social no Brasil

1 INTRODUÇÃO

A assistência social no Brasil constitui, hoje, um campo em transformação. Transitam de um período em que o foco de compreensão da assistência social era dado pela benemerência, à filantropia e o assistencialismo com conotação de clientelismo político para a condição de um direito social inscrito no âmbito da seguridade social. Posto desta maneira até podemos imaginar estar ocorrendo uma verdadeira revolução nesse campo. No entanto, entre o momento da inscrição da assistência social na Constituição Federal (1988), como um direito social, e o uso efetivo do direito pelo cidadão, uma profunda mudança política e comportamental deve ocorrer. Como aponta Almeidaum " trata-se de colocar em questão uma "cultura" nacional das relações entre a burocracia assistencial estatal, a rede de ONGs que atuam na área e, especialmente, os usuários – indivíduos, grupos, famílias ou comunidades – do sistema".

A transformação no campo da assistência social não se limita a essa importante mudança política e jurídica. Quis a sociedade, motivada pelo ideário democrático e descentralizador, incluir na Constituição Federal, como diretrizes de organização dessa área, a descentralização político-administrativa e a participação da população. Dessas diretrizes resultou uma ampla reorganização institucional da assistência social no país com base na Lei federal n° 8.742, de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (Loas).

Por decorrência dessa lei foram extintas, da noite para o dia, todas as estruturas federais que durante décadas representaram o forte da prestação de serviços assistenciais no Brasil e em seu lugar teve início a implantação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social.

Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de todos – burocratas do sistema, autoridades políticas dos três níveis de governo, ONGs e usuários – mas muito criticado em seu funcionamento e desgastado pelas constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo modelo, descentralizado e participativo.

O momento atual caracteriza-se pela existência de um esforço de reconceituação e busca de identidade da assistência social, pelo desenvolvimento do processo de implantação das estruturas públicas que compõem o sistema descentralizado e participativo e pela construção das relações interorganizacionais e intergovernamentais que devem operá-lo.

Este documento busca indicar o debate acontece faz no campo da assistência social, recuperar as características do modelo anterior, apresentar as principais críticas que levaram ao seu desmonte, apresentar a concepção dada ao novo modelo e analisar a complexidade da sua operação.

Inicialmente é interessante observar nos diferentes discursos a busca do reposicionamento do campo da assistência social e a construção de uma nova forma de compreensão da assistência social. Isto está sendo feito confrontando-se o passado e a prática ainda corrente e muito real entre nós com um novo ideário. Esse esforço certamente repercutirá no processo decisório das diversas instituições que atuam na assistência social e no comportamento daqueles que vivenciam o seu dia-a-dia.

Em artigo elaborado para a revista comemorativa dos vinte anos da Fundap2 , sob o título "A Assistência Social Constrói sua Identidade"3, observa-se que, " ao longo das últimas décadas, passo a passo com as transformações mais gerais da vida nacional, registrou-se uma progressiva e não-linear alteração de fundo no campo da assistência social no Brasil. Houve, antes de mais nada, a manifestação dos efeitos combinados de um duplo fato: por um lado, a institucionalização e profissionalização da área, por outro a sua maior autonomização perante as ciências sociais, às quais estivera sempre conectada e das quais quase nunca havia conseguido se diferenciar. Acima de tudo, porém, o processo estará organizado por um vetor de outra qualidade: o do gradativo encontro da assistência social com sua identidade. A partir dele, a área realizará uma espécie de ajuste de contas com sua tradição assistencialista, filantrópica e a-crítica, repondo-se como técnica mais refinada de abordagem da questão social e, sobretudo, alcançando o status de efetiva política pública."

Para Almeida (1993), "a política de assistência social brasileira vem ocupando, de maneira inusitada, a agenda de preocupações de profissionais, agentes governamentais, parlamentares, pesquisadores, instituições e pessoas, de alguma forma envolvidos com as mais diversas expressões cotidianas da exclusão social....e com os possíveis caminhos para o seu equacionamento. A novidade encontra-se menos no desenho político-institucional e nas ações governamentais (nas três esferas) da área e mais na inflexão na abordagem da questão - o modo de concebê-la - que se observa na década dos 80, tendo como marco histórico relevante a Constituição Federal de 1988, que inscreve a Assistência Social no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania".

Em documento preliminar para a 1ª Conferência Nacional de Assistência Social4 Presidente do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) à época afirmava5 que "historicamente, a assistência social tem sido vista como a ação tradicionalmente paternalista e clientelista do poder público, associada às Primeiras-Damas, com um caráter de "benesse", transformando o usuário na condição de "assistido", "favorecido", e nunca como cidadão, usuário de um serviço a que tem direito. Desta forma, confundia-se a assistência social com a caridade da Igreja, com a ajuda aos pobres e necessitados....Assim, assistência social era vista de forma dicotomizada, com caráter residual, próxima das práticas filantrópicas, um espaço de reprodução da exclusão e privilégios e não como mecanismo possível de universalização de direitos sociais. A assistência sempre se apresentou aos segmentos progressistas da sociedade como uma prática e não como uma política".

Nesse mesmo documento, quando discute a questão da filantropia no Brasil6 ante a competência do CNAS para registrar entidades sociais e emitir certificados de fins filantrópicos, assim ela se expressa: "... o que está em questão é a forma pela qual o Estado, através do Governo Federal, se relaciona com tais entidades, que terminam por prestar serviços complementares àqueles que o próprio Estado deveria oferecer. Como caracterizar o chamado setor não lucrativo, o setor para além do Estado e do mercado, o setor do voluntariado, o terceiro setor, o campo das organizações não-governamentais,