Controle Abstrato De Constitucionalidade De Leis Orçamentárias

Controle Abstrato de Constitucionalidade de Leis Orçamentárias

1. Introdução

Para enfrentar o tema a ser tratado na presente dissertação faz-se necessário passar pelo Direito Constitucional, pelo Direito Tributário e, principalmente, pelo Direito Financeiro. Trata-se de questão que já fora muito debatida pela doutrina nacional, sendo inclusive, objeto de uma enorme guinada na evolução jurisprudencial do Egrégio Supremo Tribunal Federal.

O objetivo do presente trabalho é enfrentar a discussão que envolve a possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias no Brasil, tema este que sempre foi um dos temas mais polêmicos e palpitantes no âmbito do direito constitucional-financeiro doméstico.

Esse tema teve diversos capítulos no Supremo Tribunal Federal que, gradativamente, deu um giro de 180º no seu entendimento sobre o assunto. Este trabalho se aterá, principalmente, na forma como se deu a revisão jurisprudencial no tocante ao controle abstrato de constitucionalidade de Leis Orçamentárias, através de uma abordagem concisa e objetiva, calcada na apreciação do leading case que ensejaram a mudança de pensamento da Corte Constitucional deste país.

2. Posicionamento clássico do STF: a inadmissibilidade do cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI cujo objeto seja norma orçamentária.

O Supremo Tribunal Federal brasileiro, num primeiro momento, consolidou orientação que negava o cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, cujo objeto fosse o questionamento de normas orçamentárias.

Tal entendimento baseava-se na exigência jurisprudencial de que a lei ou ato normativo impugnados, para serem objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, – típica ação objetiva de caráter abstrato -, deveriam se revestir dos atributos da abstração, generalidade, normatividade e impessoalidade, conforme orientação consolidada por ocasião do julgamento da ADIn 203-1/DF, que assim se pronunciou, in verbis:

“A ação direta de inconstitucionalidade não é sede adequada para o controle da validade jurídico-constitucional de atos concretos, destituídos de qualquer normatividade. Não se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de qualquer coeficiente de abstração, generalidade e impessoalidade. Precedentes do STF.” (ADIn 203-1/DF. Rel. Min. Celso de Mello)

Por força desse entendimento, a Suprema Corte brasileira não admitia o questionamento, via Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, dos chamados atos estatais de efeitos concretos, aqueles atos que, não obstante emanados do Poder Público, são dirigidos a pessoas determinadas ou possuem objeto determinado, não se enquadrando nas exigências já descritas.

Note-se que nem mesmo os atos estatais de efeitos concretos aprovados sob a “forma” de lei (lei em sentido formal) poderiam ser atacados pela via abstrata do controle de constitucionalidade propiciado pela ação direta.

Segundo entendimento que se tornou clássico na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para fins de cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, dever-se-ia estar-se diante de lei em sentido formal e ao mesmo tempo material, não sendo suficiente a mera aprovação do ato sob a roupagem de lei em sentido formal (= mero processo legislativo de aprovação da espécie normativa).

Assim, as leis orçamentárias em geral, de que são exemplos a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), sempre foram lembradas como típicos exemplos de “leis formais de efeitos concretos”, na consideração de que as normas definidoras das dotações orçamentárias, na maior parte dos casos, encontram destinatários certos e objeto determinado.

Dito em outras palavras, referidas normas orçamentárias poderiam até ter sido aprovadas sob a forma de leis (lei em sentido formal), mas, por não possuírem os caracteres de abstração, generalidade e impessoalidade exigidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não poderiam se sujeitar ao controle abstrato de constitucionalidade propiciado pela Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, por não se caracterizarem como leis em sentido material.

3. Posicionamento intermediário do STF: a admissibilidade excepcional do cabimento de ADI contra norma orçamentária especifica que possua abstração.

Num segundo momento, o Supremo Tribunal Federal passou a admitir, em situações excepcionais, o cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI para impugnar normas orçamentárias, quando o legitimado ativo lograsse demonstrar um mínimo coeficiente de abstração e generalidade do ato impugnado a exemplo do que restou decidido no julgamento da ADI 2.925, no qual se discutia a abstração da norma que tratava da “suplementação de crédito para reforço de dotações vinculadas aos recursos da CIDE-Combustíveis”.

A referida Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI foi proposta contra a Lei Orçamentária 10.640/2003, que determinou a desvinculação de parte das receitas a serem arrecadadas com a CIDE Combustíveis.

Como a CIDE é uma contribuição, prevista no art. 177, §4º da Constituição, entendeu-se que a destinação das receitas por ela arrecadadas deveriam ser aquelas lá elencadas. Lembrando:

• pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo;

• financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e

• financiamento de programas de infraestrutura de transportes.

A supracitada lei orçamentária, contudo, estabelecia outras destinações diversas daquelas previstas expressamente na Constituição e que eram completamente desassociadas dos motivos que ensejaram a criação deste tributo.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar procedente a ADI 2.925, reafirmou seu entendimento anterior, mas fez a ressalva que, com relação especificamente a esta Lei Orçamentária, na parte que trata da desvinculação de receita da CIDE, ela possuiria generalidade, abstração e impessoalidade, requisitos necessários para que a lei fosse objeto de controle concentrado de constitucionalidade.

Percebam que o STF não abandonou, ainda, os requisitos de modo a aceitar o controle de constitucionalidade de toda e qualquer lei orçamentária. A Suprema Corte posicionou-se apenas que aquela Lei Orçamentária, em específico na parte que tratava da CIDE, era formal e materialmente