DESENVOLVENDO A CULTURA EMPREENDEDORA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PANACÉIA, UTOPIA OU REALIDADE?

DESENVOLVENDO A CULTURA EMPREENDEDORA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PANACÉIA, UTOPIA OU REALIDADE?

Caio Marini1

1. PREÂMBULO: A EMERGÊNCIA DE UM NOVO CONTEXTO

Há quase quarenta anos, Alberto Guerreiro Ramos publicou Administração e estratégia do desenvolvimento, obra que, por seu caráter inovador e instigante, influenciou toda uma geração de administradores públicos. O objetivo central a que se propunha era “delinear os rudimentos de uma sociologia especial da administração” e despertar a curiosidade dos especialistas, por tratar, dentre outras coisas, da importância da administração como instrumento do desenvolvimento, fato inédito, até então, na literatura brasileira especializada na matéria. Há um capítulo inteiramente dedicado à discussão da “ação administrativa enquanto animadora das intenções de promoção das mudanças sociais”, no qual é apresentado um modelo de estratégia de modernização. Nele busquei a inspiração para elaborar este artigo que, guardadas as devidas proporções, tem o objetivo de insistir na tese de que a eficácia de qualquer esforço de transformação será determinada pela qualidade da gestão, a qual, por sua vez, depende, dentre outros fatores, da introdução de uma cultura empreendedora na administração pública.

Durante muitos anos, a literatura especializada em gestão dedicou espaço relevante, teorizando e propondo metodologias e ferramentas na tentativa de convencer os dirigentes, as equipes e as organizações sobre a importância da formulação estratégica para a obtenção dos resultados pretendidos. Embora possa existir, ainda, algum tipo de hesitação, certamente esta não é a regra geral. As pessoas, de uma maneira geral, estão convencidas de que o sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupõe alguma forma de construção estratégica (seria, no mínimo, ingenuidade imaginar que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto, a formulação estratégica não assegura o sucesso. Isto significa que uma nova questão vem sendo destacada, tanto na pesquisa acadêmica como nas práticas empresariais: como “fazer acontecer” a estratégia? O fato de se ter uma estratégia não significa que esta se realize. Basta um rápido exame na realidade cotidiana. Em muitas situações, é possível encontrar estratégias bem definidas que apontam um certo direcionamento a seguir. Mas, quando confrontadas com as operações do dia-a-dia, cada uma (estratégia e operações) segue caminhos diferentes. O desafio, portanto, não é mais adivinhar o futuro, é construí-lo! O novo contexto, caracterizado pela excessiva velocidade da mudança e, também, pela imprevisibilidade (a única certeza sobre o futuro é que ele é incerto), introduz um novo paradigma, baseado no pressuposto de que, além de deliberadas, as estratégias emergem do contexto situacional2. Assim, mais do que planos, as organizações precisam desenvolver a sua capacidade de pensar estrategicamente para aproveitar as oportunidades. Desta perspectiva, a estratégia deixa de ser uma restrição (seguir burocraticamente o rito determinado pelo planejamento, visto como uma camisa-de-força) e passa a funcionar como um instrumento de alinhamento da arquitetura organizacional (estruturas, pessoas, processos e informações) orientada para a implementação. Isto requer a introdução de uma cultura empreendedora, rompendo com a visão tradicional que separa, nas organizações, os pensadores dos executores. Aquela velha lógica determinista baseada no pensamento mecanicista, típica de contextos estáveis, dá lugar a um processo mais dinâmico e ágil. Antes era possível imaginar processos, quase rituais, em que as organizações, diante de um problema, idealizavam a solução em dois momentos: um do planejamento e outro da operação. Para isso, isolavam-se da sua realidade, desligavam o mundo real por algum tempo e produziam um belo documento com definição de missão, análises de ambiente, estabelecimento de objetivos, metas, indicadores, programações, orçamentos e, depois de alguns meses, religavam o mundo para implementar o plano salvador. Certamente, este plano enfrentaria uma realidade completamente distinta da imaginada na etapa de formulação. Hoje, mais do que preciosismos metodológicos, a organização moderna necessita de prontidão, o que significa fortalecer a capacidade empreendedora voltada para a implementação de ações alinhadas com a agenda estratégica estabelecida.

2. ORIGENS E EVOLUÇÃO DA CULTURA EMPREENDEDORA NA VISÃO DE ALGUNS FORMULADORES DO CONCEITO

Empreendedor vem do francês entrepreneur que se compõe de dois elementos: entre e preneur e significa estar pronto a iniciar algo. Foi usada no final do século XVII, num sentido mais restrito, para se referir aos arquitetos e mestres de obras. Richard Cantillon3 (1680-1734) – tido por muitos historiadores como o primeiro teórico da Economia – ampliou o conceito identificando o comportamento empreendedor naquelas “pessoas que compravam produtos a preços conhecidos (normalmente no campo), vendendo-os, depois, no mercado, a preços desconhecidos (nas cidades)”.

Jean-Batiste Say (1767-1832) definiu o empreendedor como aquele indivíduo que transfere recursos econômicos de um setor de produtividade mais baixa para um setor de produtividade mais elevada e de maior rendimento.

Mais tarde, Joseph Schumpeter (1883 – 1950) destacou o papel do empreendedor como sendo o motor do capitalismo: criando constantemente novos produtos, novos mercados e, implacavelmente, sobrepondo-se aos antigos métodos menos eficientes e mais caros. É dele a noção de destruição criativa, a qual promove as empresas inovadoras, que respondem às novas solicitações do mercado, e fecha as empresas sem agilidade para acompanhar as mudanças.

Finalmente, Peter Drucker4 destaca que a inovação é a “ferramenta própria dos empreendedores”. O empreendedorismo não é um dom divino para gênios, mas algo ao alcance de gente comum – algo que pode ser aprendido e organizado sistematicamente por qualquer um não-iluminado. O que todos os empreendedores de sucesso revelam não é uma personalidade especial, mas um empenho pessoal numa prática sistemática de inovação. A inovação é a função específica do empreendedorismo, surja em um negócio clássico, em uma instituição pública ou em uma nova empresa criada numa garagem ou num quarto, ou na cozinha.

3. A EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA: DA BUROCRACIA ORTODOXA PARA A GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA

O movimento de implantação das burocracias no mundo ocidental (do final dos anos 1800 até a década de 1940) – baseado na idéia de racionalidade,