TRAJETÓRIA DA POLÍTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

CAPÍTULO 1

TRAJETÓRIA DA POLÍTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

Adriana Maria Magalhães de Moura

1. INTRODUÇÃO

A política ambiental brasileira iniciou sua trajetória a partir da década de 1930, quando foram dados os primeiros passos na elaboração de normativos pioneiros afetos à gestão dos recursos naturais, tais como o Código de Águas e o Código Florestal, ambos instituídos em 1934. Desde então, o país tem avançando gradualmente tanto no estabelecimento de importantes marcos legais na temática, como no processo de institucionalização das políticas públicas de meio ambiente.

Neste capítulo busca-se contribuir na reflexão sobre os caminhos escolhidos nesta trajetória, com ênfase no período atual – correspondente aos últimos 10 anos. O conceito de governança apoia a análise, considerando-se que um meio ambiente saudável, como bem público, é de responsabilidade comum tanto dos governos como da sociedade e de suas instituições. Nesse sentido, nossa Constituição Federal reconhece a preservação do meio ambiente como uma questão pública, que não depende apenas da atuação do Estado para seu equacionamento:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Capítulo do Meio Ambiente, Art. 225, caput, grifo nosso).

A governança compreende a multiplicidade dos atores sociais, cujas categorias são infinitas e abarcam, além dos governos e instituições formais que compõem o Estado, organizações e grupos de indivíduos, tais como: setor privado, organizações não governamentais (ONGs), instituições de financiamento e consumidores. Os referenciais para a boa governança são complementares entre si e incluem, entre outros: accountability (responsabilização, transparência e prestação de contas), lega- lidade, equidade e inclusão, processo decisório participativo e a tríade (eficiência, efetividade e eficácia). Estes princípios aplicam-se ao processo de governança das capacidades estatais e das políticas públicas como um todo. Ou seja, o avanço em cada um deles tende a se refletir de forma simultânea em todas as políticas públicas e na responsividade por parte dos governos, isto é, na capacidade de dar resposta aos problemas e prover os bens públicos necessários para a sociedade. Contudo, o avanço pode ser assimétrico em cada política e apresentar especificidades, como no caso das políticas ambientais (Brasil, 2012).

Além de seguir princípios orientadores, uma governança bem-sucedida deve cumprir algumas funções fundamentais: o estabelecimento de objetivos e metas, a coordenação das metas, a implementação das ações necessárias para atingir as metas e a avaliação. A identificação destas funções permite compreender as origens de possíveis falhas no processo e orientar os mecanismos para aperfeiçoar a qualidade do desempenho da governança (Peters, 2013).

Sem a pretensão de proceder a uma análise exaustiva, o texto reflete sobre a evolução da política ambiental brasileira e seu panorama atual, considerando-se a aplicação de princípios vistos como indispensáveis para uma governança ambiental bem-sucedida. Na seção 2, são destacados elementos do quadro histórico que compõem a evolução institucional e dos principais marcos legais afetos à gestão ambiental; a seção 3, apresenta a análise da atual estrutura institucional de gestão ambiental no nível federal; por fim, a seção 4 sumariza considerações sobre os desafios e as perspectivas para a política ambiental brasileira.

1. HISTÓRICO – EVOLUÇÃO DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA

A política ambiental federal brasileira começou a ser delineada a partir da década de 1930, tendo evoluído, principalmente, a partir da pressão de organismos internacionais e multilaterais (Banco Mundial, sistema ONU – Organização das Nações Unidas, e movimento ambientalista de ONGs) e em função de grandes acontecimentos internacionais ocorridos a partir da segunda metade do século XX. Tais acontecimentos influenciaram o curso das políticas ambientais em todo o mundo. O histórico a seguir destaca os principais marcos institucionais1 e legais no caminho percorrido. Estes últimos são sintetizados ao final desta seção (quadro 1).

1. Décadas de 1930 a 1960

Nas décadas de 1930 a 1960 não havia propriamente uma política ambiental no Brasil ou uma instituição gestora da temática ambiental. Havia políticas setoriais que consideravam tangencialmente a questão ambiental, tendo como foco a exploração dos recursos naturais. A principal preocupação no período era a administração ou o “controle racional” dos recursos naturais, visando o melhor uso econômico.

Ao final da década de 1960, a temática ganhou impulso quando algumas demandas ambientais da sociedade começaram a surgir, tendo como precedente a poluição gerada por atividades produtivas, principalmente a poluição industrial.

Neste período, surgem as primeiras legislações voltadas para a administração dos recursos naturais: o Código de Águas (Decreto no 24.643/1934), afeto à gestão[pic 1]

[pic 2]

1. As instituições ambientais criadas no âmbito federal serão abordadas mais detidamente na parte 3 deste capítulo, que traz uma análise do arcabouço institucional atual.

do Ministério das Minas e Energia (MME), devido ao interesse no aproveitamento hídrico para hidrelétricas; o Código Florestal (Decreto no 23.793/1934),2 cuja gestão, inicialmente, cabia ao Ministério da Agricultura, visto que o foco era a proteção de solos para uso agrícola e a Lei de Proteção a Fauna (Lei no 5.197/1967).[pic 3][pic 4]

A política de estabelecer áreas ambientalmente protegidas iniciou-se em 1937, com a criação do Parque Nacional do Itatiaia. A partir daí, foram criados diversos Parques Nacionais, cuja administração e fiscalização estavam submetidas ao Serviço Florestal Federal, órgão vinculado ao Ministério da Agricultura. Em 1967 foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), também vinculado à pasta de Agricultura. A administração das áreas protegidas passou a ser atribuição do IBDF, que tinha, também como competência prioritária, fazer cumprir o Código Florestal e toda a legislação pertinente à proteção dos recursos naturais renováveis.