A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Vladimir da Rocha França*

Sumário: 1. Introdução. 2. Sobre as competências. 3. A repartição das funções do Estado. 4. A importância da lei. 5. Identificação da função administrativa perante as demais funções do Estado. 6. Conceito de função administrativa.

1. Introdução.

Um ponto crucial na teoria geral da ciência do direito administrativo é o tema da função administrativa.

Partindo das categorias da teoria geral do direito referentes à teoria das normas, tenta-se aqui traçar um conceito de função administrativa compatível com o nosso direito positivo.

As considerações desse ensaio devem ser visualizadas dentro da perspectiva dogmática da ciência jurídica, tomando-se o direito positivo pátrio como sua base empírica. São as normas jurídicas, e o prisma que as mesmas oferecem para os eventos do mundo social, o foco de convergência das reflexões que seguem.

Advertimos que a óptica adotada neste trabalho apenas constitui um corte metodológico, cujo objetivo é surpreender o plano do dever-ser no fenômeno da ação administrativa.

2. Sobre as competências.

Numa perspectiva jus-positivista, os atos jurídicos podem ser visualizados como declarações prescritivas que consubstanciam o exercício da prerrogativa de criar regra jurídica (Cf. FRANÇA, 2004, p. 37-40). Essa prerrogativa constitui um poder jurídico.

Ao lado dos poderes jurídicos, há os direitos subjetivos. Ambos representam faculdades, que são conferidas às pessoas - sujeitos de direito - pelo ordenamento jurídico (Cf. ENTERRÍA e FERNÁNDEZ, 1998, t. 1, p. 433-444).

O direito subjetivo é efeito de um ato jurídico individual. Consiste na exigibilidade de uma ação ou omissão, devida pelo sujeito obrigado ao sujeito titular, em torno de um bem jurídico, assegurada pela aplicabilidade e executoriedade de uma sanção, ou, pela possibilidade de invalidação de qualquer regra jurídica que lhe afronte (Cf. KELSEN, 1991, p. 151-158; e VILANOVA, 2000, p. 224-230).

O poder jurídico nasce, por sua vez, em uma regra jurídica geral, sendo reconhecida a todo aquele preencha as condições de sua outorga, no bojo de um ato jurídico individual (Cf. BANDEIRA DE MELLO, 1979, v. 1, p. 429; JÈZE, 1928, p. 37-40; e VILANOVA, 2000, p. 147-150). Representa a exigibilidade, em prol do sujeito titular, de sujeição das esferas de direito das demais pessoas aos efeitos jurídicos produzidos pelo exercício dessa prerrogativa. Na poder jurídico, não há referência a um bem jurídico específico, mas a uma classe de bens jurídicos.

Embora o exercício do poder jurídico possa ser sujeito à caducidade ou decadência, o poder jurídico não é retirado do ordenamento jurídico por tal razão (ENTERRÍA e FERNÁNDEZ, 1998, t. 1, p. 435). Outra característica interessante: o poder jurídico só deve ser modificado por regra jurídica geral, atingindo todos os indivíduos nela investidos (Cf. ENTERRÍA e FERNÁNDEZ, 1998, t. 1, p. 435; e JÈZE, 1928, p. 40; e BANDEIRA DE MELLO, 1979, v. 1, p. 430). Entretanto, os poderes jurídicos não podem ser modificados a ponto de sua extinção, se asseguradas constitucionalmente.

Os direitos e os interesses não são a mesma coisa. Os interesses são fins fixados pelos indivíduos que demandam, para sua satisfação, de alguma conduta humana. Sem atividade material, não há efetivação do interesse (Cf. ALESSI, 1966, t. I, p. 267-269).

Mediante o exercício dos direitos, há a preparação ou determinação das atividades materiais necessárias para a concretização dos interesses, dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Pelos poderes jurídicos, os indivíduos criam regras ou conservam os direitos subjetivos e deveres jurídicos já criados.

Os particulares criam, pelo exercício do poder jurídico da autonomia da vontade, as regras individuais que entendem necessárias para a efetivação de seus interesses privados, isto é, de interesses que apenas dizem respeito aos seus portadores, isoladamente considerados. Esse poder jurídico é exercido mediante atos jurídicos de direito privado.

Nem todos os interesses podem ser atingidos mediante as regras criadas por esse poder jurídico, em razão de seu grau de relevância dessas finalidades. Esses interesses são os interesses públicos.

Os interesses públicos representam a dimensão pública dos interesses do indivíduo, que é delimitada pelos princípios jurídicos (Cf. BANDEIRA DE MELLO, 2001, p. 57-66; e DALLARI, 1999, p. 78). São os interesses que os indivíduos mantêm enquanto membros da sociedade, e segundo grau de evolução histórica desse corpo social. Não são os interesses públicos estranhos ao indivíduo, mas sim os interesses que o mesmo compartilha com os demais membros da coletividade que integra.

Todo poder jurídico ligado à concretização de um interesse público denomina-se competência (Cf. BANDEIRA DE MELLO, 2001, p. 110). Em razão da prevalência do interesse público sobre o interesse privado, quem exerce o poder público é colocado em posição de privilégio e supremacia em relação aos demais sujeitos de direito (Cf. BANDEIRA DE MELLO, 2001, p. 30-33).

Cabe ao Estado realizar os interesses públicos, distintos com os interesses do Estado enquanto sujeito de direito: os interesses secundários ou interesses privados do Estado. O alcance do interesse privado do Estado só é regularmente admissível quando conciliado com o interesse público a ser efetivado no caso concreto.

Uma vez que a competência destina-se ao interesse público, e que este não é exclusivo de quem exerce tal poder, toda a atividade estatal têm a natureza de função. Pois o Estado existe para dar materialidade a interesses que não se encontram na sua esfera privada de interesses, para alcançar finalidades que não lhes são exclusivas. No sistema do direito positivo brasileiro, isso é cristalino, haja vista o enunciado do art. 3º, da Constituição Federal:

"Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas